CONTROVERSIAS CONTRACTUALES/CADUCIDAD/TRANSITO DE LEGISLACION

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / CARACTERÍSTICAS DE LA PRESCRIPCIÓN / CONCEPTO DE PRESCRIPCIÓN / FINALIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA / DIFERENCIA ENTRE PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / IRRENUNCIABILIDAD DE LA PRESCRIPCIÓN

La prescripción debe ser propuesta o alegada por la parte que desea liberarse de la prestación que se le enrostra; esto es, que no puede ser declarada de oficio por el juez (art. 2535 del C.C. y 306 del C.P.C.). La caducidad debe ser declarada de oficio por el juez, bien rechazando desde el comienzo de la actuación procesal la demanda, o, al menos, al momento de pergeñar la sentencia; es decir, se trata de un asunto que opera por mandato de la Ley y que no requiere alegación de parte (arts. 85 y 304 del C. de P.C.). La prescripción puede renunciarse por el interesado, de manera tácita o expresa, claro está, una vez se hubiere consolidado o tipificado, por ser institución de derecho privado y de interés particular. (Arts. 15, 16, 2514 y 2515 del C.C.). La caducidad está regida por normas de derecho imperativo, forma parte del derecho público de la nación por estar de por medio del orden público y, por ello, no admite ningún tipo de disponibilidad, lo que la hace irrenunciable.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 2515 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 2514 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 16 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 15 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 304 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 306 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 2535

EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN / CARACTERÍSTICAS DE LA PRESCRIPCIÓN / CONCEPTO DE PRESCRIPCIÓN / FINALIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA / DIFERENCIA ENTRE PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / EXCEPCIONES DE MÉRITO / EXCEPCIONES DE FONDO / CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA / FUNCIONES DEL JUEZ / PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

La prescripción admite suspensión y puede ser interrumpida natural o civilmente; la caducidad no permite estas modalidades, ni hace posible la ampliación de los plazos señalados imperativamente por la ley para el ejercicio de las acciones. De allí que los procesalistas digan que los términos precisados para el ejercicio de las acciones son fatales. La prescripción se va gestando desde el día en que se hizo exigible la prestación debida y al cabo del último día del plazo señalado en la Ley se consolida o estructura; la caducidad se presenta cuando llegado el extremo máximo del plazo legal para el ejercicio de la acción, ésta no se ha llevado a cabo por su titular, es decir, no se va estructurando, día a día, sino que se encuentra por la omisión en el ejercicio de la acción. La caducidad opera contra todas las personas, por su consagración objetiva para realizar el derecho subjetivo de acción, sin miramiento alguno sobre la calidad de los sujetos titulares de la misma; la prescripción, en algunas circunstancias, no corre con respecto a ciertas personas, habida consideración de su calidad o de su incapacidad. (…) en el proceso contencioso administrativo, con el advenimiento del Decreto 01 de 1984, en tratándose de la regulación de Excepciones de Fondo, el art. 164 prescribe: "Excepciones de fondo. En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda, cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 164

PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / VIGENCIA DE LA NORMA / APLICACIÓN DE LAS NORMAS EN EL TIEMPO / NORMA PROCESAL APLICABLE / NORMATIVIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

El tema de las acciones contractuales en el proceso contencioso administrativo, presenta históricamente dos épocas bien distintas, en punto tocante con la figura de la caducidad de las mismas. El efecto, antes del Decreto 01 de 1984 el legislador colombiano no había previsto dicha institución para el campo contractual administrativo y, por lo mismo, mal puede hacerse elucubraciones, para entonces, alrededor de dicho tema; se repite, por falta de previsión legal sobre tal aspecto. Por el contrario, a partir de la vigencia del Decreto 01 de 1984 (1 de marzo de 1984), por clara determinación del inciso 7o. del art. 136, se estableció el fenómeno de la caducidad para las acciones derivadas del contrato administrativo en dos años, contados desde la expedición de los actos o desde la ocurrencia de los hechos que originen la reclamación del contratista (…) demandas presentadas con anterioridad al 1 de marzo de 1984, originadas en contratos no admiten discusión sobre existencia o inexistencia de caducidad de tales acciones; demandadas originadas en actos o hechos relacionados con contratos administrativos ocurridos antes del 1 de marzo de 1984, pero no presentadas hasta entonces, se rigen por el fenómeno de la caducidad de la acción contractual, prescrito por el art. 136 inc. 7o. del C.C.A., por cuanto esta disposición de naturaleza eminentemente procedimental tiene efecto inmediato y entra a regular aspectos que no se hubieren consolidado o consumado antes de esa fecha; y, más obvio, aún, resulta concluir que los actos y hechos relacionados con contratos administrativos, cuya ocurrencia tuvieren lugar del 1 de marzo de 1984 en adelante, sus acciones se ver n indefectiblemente gobernadas por el referido fenómeno de la caducidad.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 INCISO 7

PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DECLARATORIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / FINALIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA / DIFERENCIA ENTRE PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

[L]a demanda se presentó sólo el 5 de agosto de 1986 y que tiene fundamento en hechos derivados de un contrato administrativo que terminó en 1979. Con respecto a éste punto se puede leer parte del capítulo X de la demanda, cuando dice: "los hechos constitutivos del incumplimiento del contrato que dan origen a la presente demanda tuvieron lugar entre los años de 1978 y 1979, ‚poca para la cual no se gobernaban por la institución de caducidad, sino por la prescripción de veinte (20) años prevista en el art. 2536 del C.C.". (…) lo ocurrido y demandado con anterioridad al 1 de marzo de 1984, en materia contractual administrativa, no puede ser tratado bajo la óptica de la caducidad. Pero, insiste en que lo ocurrido con anterioridad a esa fecha y demandado con posterioridad, no es ajeno al tema central de éste debate, o sea, al de la caducidad. (…) Con posterioridad al 1 de marzo de 1984, respecto a las demandas originadas en controversias contractuales, coexisten las dos figuras de la caducidad de las acciones y de la prescripción extintiva o liberatoria de los derechos y obligaciones nacidos del contrato. Pero cada una de éstas figuras presentan su propia fisonomía, su propia regulación y finalidades bien distintas, sin que sea posible entremezclarlas a manera de híbrido jurídico. Le asiste pues, razón al Tribunal y al Ministerio Público en las dos instancias, al concluir que la acción incoada en el presente asunto, para hacer valer las pretensiones principales, se encontraba caducada desde el 1 de marzo de 1986.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 2536

CONCEPTO DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / ELEMENTOS DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PROCEDIMIENTO DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / RECONOCIMIENTO DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / PRETENSIÓN SUBSIDIARIA / ACTIO IN REM VERSO

La pretensión por enriquecimiento sin causa, tiene su fundamento básico, en casos como el que ahora ocupa a la Sala, en la prestación de un servicio, el suministro de bienes, o, la confección de alguna obra en beneficio del ente público, sin que el prestador de tales servicios, suministrador de bienes o constructor de la obra hubiere obtenido la contraprestación equitativa que gobierna el intercambio de bienes y servicios, a más de no poder hacer valer la acción consagrada por el art. 87 del C.C.A., titulada "de las controversias contractuales", por la elemental razón de no existir negocio jurídico como fuente de obligaciones que gobierne la situación planteada. Así las cosas, el administrado ve disminuido su patrimonio, en tanto que la administración ver aumentado el suyo, y ésta se favorecer por contera al no pagar las sumas correspondientes, sin que exista para ello fundamento ni causa legales. Allí, precisamente se justifica que intervenga la jurisdicción para que, a petición de quien se sienta lesionado en sus intereses, ordene la restitución o restablecimiento del indebido acrecimiento del patrimonio estatal a la parte empobrecida. Doctrinariamente se ha denominado a esta acción como actio in remverso y jurisprudencialmente ese enriquecimiento sin causa se ha acogido como fuente de obligaciones.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87

ACCIÓN PROCEDENTE / PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / NORMATIVIDAD APLICABLE / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / ELEMENTOS DE LA ACCIÓN DE ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE NULIDAD

Huelga precisar, a través de cuál de las diversas acciones procesales establecidas por el Código Contencioso Administrativo, debe manejarse la precitada pretensión por enriquecimiento sin causa. Ya quedó consignado que no puede ser con base en las "controversias contractuales" del art. 87 ibídem; tampoco podrá serlo con fundamento en la "acción de nulidad y restablecimiento del derecho" (art. 85 C.C.A.), ni mucho menos, con apoyo en la simple "acción de nulidad" (art. 84 C.C.A.), dado que éstas últimas requieren de la existencia de acto administrativo cuya ilegalidad constituye la pretensión básica del demandante. Entonces, por exclusión, la llamada pretensión in rem verso por enriquecimiento ilícito, debe hacerse valer a través de la "acción de reparación directa" prevista por el art. 16 del Decreto 2304 de 1989, modificatoria del art. 86 del C.C.A.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 84 / DECRETO 2304 DE 1989 - ARTÍCULO 16

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 6 de septiembre de 1991; Exp. 6303; C.P. Daniel Suárez Hernández, del 11 de diciembre de 1984; Exp. 4070; C.P. Carlos Betancur Jaramillo y sentencia de 11 de octubre de 1991; Exp. 5686; C.P. Julio César Uribe Acosta.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA POR ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / TRÁNSITO DE LEGISLACIÓN EN DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO / PRETENSIÓN SUBSIDIARIA / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTO / CONTEO DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / NORMATIVIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / NORMATIVIDAD APLICABLE / NORMA PROCESAL APLICABLE / TRÁNSITO DE LA NORMA / INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / VIGENCIA DE LA NORMA / DECLARATORIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA

[C]omo consecuencia de lo prescrito por la Ley 18 de 1982, a la postre declarada inconstitucional, se autorizó reconocer a la sociedad actora la suma de $9.445.184,oo por concepto de las obras indicadas en la referida acta No. 53 de diciembre de 1978. Este reconocimiento no se hizo efectivo por la declaratoria de inexequibilidad de la Ley que lo impidió. (…) a partir del fallo de la Corte Suprema de Justicia declarando la inconstitucionalidad de la Ley 18 de 1982, lo que tuvo lugar el 21 de octubre de ese año, quedó expedita la vía para que la sociedad contratista pretendiera hacer valer su derecho ante la jurisdicción; para entonces, la responsabilidad derivada de hechos de la administración debía demandarse dentro de los tres (3) años siguientes a la ocurrencia de los mismos. (Decreto 528 de 1964 art. 28), esto es, que de no haberse producido cambio en el término de caducidad para el ejercicio de éstas acciones por el Decreto 01 de 1984 (art. 136 inc. 4o.), el plazo para demandar hubiera precluido el 21 de octubre de 1985. Pero, al entrar en vigencia un nuevo término de caducidad de dos (2) años, para tales menesteres, a partir del lo. de marzo de 1984, los fenómenos ocurridos con anterioridad a esa fecha, entraron a ser regulados de inmediato por esta nueva regla y de consiguiente, con fecha 1 de marzo de 1986 se caducaba la acción para los mismos, si con anterioridad a ésta no se hubiere presentado la demanda. tal como quedó ampliamente estudiado en las consideraciones hechas al ocuparse la sala de las pretensiones principales de la demanda, ésta fue presentada solamente el 5 de agosto de 1986, oportunidad en que ya habla operado el fenómeno de la caducidad de dicha acción, lo que impide el estudio a fondo de la pretensión por enriquecimiento sin causa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 INCISO 4 / DECRETO 528 DE 1964 / LEY 18 DE 1982

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: DANIEL SUAREZ HERNANDEZ

Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de mil novecientos noventa y uno (1991)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1991-N6103

Actor: SOCIEDAD COLOMBIANA DE CONSTRUCCIONES - SOCOCO S.A

Demandado: FONDO VIAL NACIONAL

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora, contra la sentencia de 13 de octubre de 1989, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia Sección Primera, mediante la cual se dispuso:

"SE DECLARA PROBADA LA EXCEPCION DE CADUCIDAD DE LA ACCION, propuesta por el apoderado del FONDO VIAL NACIONAL". (fl. 264, C. 1).

I. ANTECEDENTES:

1) La SOCIEDAD COLOMBIANA DE CONSTRUCCIONES SOCOCO S.A., por medio de apoderado judicial en acción contractual, el 5 de agosto le 1986, instauró demanda contra el FONDO VIAL NACIONAL (fls. 52 a 79).

El Tribunal resumió así las peticiones de la demanda:

"... la SOCIEDAD COLOMBIANA DE CONSTRUCCIONES, SOCOCO S.A., demanda al FONDO VIAL NACIONAL, a fin de que el Tribunal declare que incumplió el contrato No. 403 de 1973, y sus adicionales números 422 de 1974, 71 de 1977 y 86 de 1978, porque:

"a) No le canceló el saldo por obras ejecutadas, que consta en el acta contractual No. 53, de diciembre de 1978.

"b) No canceló el reajuste del precio de las obras, a que se refiere la misma acta, y que constan en el acta de ajuste correspondiente y

"c) No procedió a la liquidación de los contratos.

"Que, como consecuencia, se condene al FONDO VIAL NACIONAL a pagarle el valor de los perjuicios materiales ocasionados por el incumplimiento de los contratos, constituidos, entre otros, por el valor del acta contractual y el acta de ajuste a que se refieren las peticiones relacionadas bajo los literales a) y b), el monto de la actualización de tales sumas y el valor del lucro cesante de la cantidad actualizada, para el periodo comprendido entre la fecha de causación del daño y la del pago.

"Petición Subsidiaria:

"Que se declare que el FONDO VIAL NACIONAL se enriqueció, sin causa legal alguna, a expensas del patrimonio de la demandante, al ingresar a su patrimonio obras materiales que constan en el acta de obra No. 53 de diciembre de 1978, sin que haya cancelado su valor, ni los reajustes correspondientes. Que, como consecuencia, se le condene a reembolsarle el valor actualizado de las obras ejecutadas y de los materiales suministrados, junto con sus correspondientes frutos, sin rebajar de $50.000.000.oo". (fls. 256 y 257).

2) Los hechos fundamento de las anteriores peticiones los sintetizó

"SOCOCO LTDA., hoy SOCOCO S.A., en razón del contrato 403 de 1973, celebrado con el FONDO VIAL NACIONAL, se obligó a ejecutar, a precios unitarios fijos, las obras necesarias para la construcción y pavimentación del sector Río Sumaná - Río Claro, de la carretera Medellín - Bogotá, contrato que tenía las estipulaciones propias referentes a plazo, el valor, cantidades de obra y precios unitarios, contratos adicionales, forma de pago y ajustes del valor de las actas, obras complementarias y liquidación.

"El contrato fue modificado por tres contratos adicionales: el 422 de 1974, el 71 de 1977 y el 86 de 1978.

"Los estimativos sobre cantidades de obra requerida, efectuados por el FONDO VIAL NACIONAL, resultaron deficientes, pero SOCOCO ejecutó el objeto del contrato en forma total; al finalizarlo SOCOCO y la interventoría elaboraron y aprobaron el acta contractual No. 53, entregada a la División de Interventoría del MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE, a fin de que se aprobara y ordenara el pago respectivo, en agosto de 1979. Igualmente, con el mismo fin, elaboraron y aprobaron el acta de ajuste correspondiente al saldo consignado en el acta No. 53; el trámite de las actas fue suspendido, en forma que nunca se realizó; el saldo ascendía a $2.933.493.73, que ajustado a los índices de julio de 1978 ascendió a $9.539.733.34, a favor de SOCOCO.

"El FONDO consideró que la legislación. prohibía el pago de sumas que sobrepasaran el valor estimado de los contratos a precios unitarios; como se presentaban varias situaciones similares, el Ministro de Obras Públicas y Transporte presentó al Congreso un proyecto de ley 'Por el cual se autorizan unos reconocimientos', que se concretó en la ley 18 de 1982, sancionada por el Presidente de la República el 20 de enero de ese año; allí se autorizó reconocer a SOCOCO la suma de $9.445. 184.oo; se creó una comisión encargada de comprobar la veracidad en la ejecución de las obras y la cuantía de las obligaciones por reconocer.

"Con base en el acta de la comisión, el Ministro de Obras Públicas y Transporte expidió la resolución No. 6629 de julio 21 de 1982, por medio de la cual dispuso pagar a SOCOCO LTDA. $9.455.184.oo, por concepto de obras ejecutadas por encima del valor estimado del contrato principal y los adicionales. Posteriormente, el 21 de octubre de 1982, la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible la ley 18 de 1982, por considerarla violatoria de lo dispuesto en el ordinal 5o. del artículo 78, de la C.N. según el cual es prohibido al Congreso 'Decretar a favor de ninguna persona o entidad gratificaciones, indemnizaciones, pensiones, ni otra erogación que no esta destinada a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la ley preexistente, salvo lo dispuesto en el articulo 76, inciso 18' ". (fls. 258 y 259, C. 1).

3) Por auto de 18 de septiembre de 1986 (fl. 99) el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y dispuso la notificación de aquel y el traslado de esta al señor agente del Ministerio Público y al señor Ministro de Obras Públicas y Transporte.

El señor apoderado del Fondo Vial Nacional en contestación de la demanda (folios 110 a 113), propuso "excepción de caducidad de la acción y una indebida acumulación de pretensiones". En el mismo escrito hizo solicitud de pruebas.

4) Con fecha 19 de noviembre de 1986, se abrió el proceso a pruebas, evacuadas éstas en su mayoría, en el momento procesal oportuno el apoderado de la parte demandada presentó alegato de conclusión (fls. 189 a 191), lo mismo que el señor apoderado de la parte actora (fls. 226 a 250).

5) El señor Fiscal del Tribunal emitió su concepto de fondo visible a folios 252 a 254, en el sentido de compartir lo referente a la caducidad de la acción.

II. EL FALLO RECURRIDO

Al momento de dictar sentencia el a quo declaró "PROBADA LA EXCEPCION DE CADUCIDAD DE LA ACCION", para lo cual consideró:

"Si bien es cierto, la legislación anterior no reglamentaba lo referente a la caducidad de la acción contractual, por lo que era necesario acudir al régimen de la prescripción extintiva de la acción conforme al C. Civil (articulo 2536), el Decreto 01 de 1984, artículo 136, inciso 7o., dispuso:

" 'Las relativas a contratos caducarán a los dos (2) años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella' (las subrayas no son del texto).

"No es aplicable el artículo 41 de la Ley 153 de 1887, porque no se trata aquí de cambiar un término de prescripción (o de caducidad) por otro. Se trató, realmente, de establecer término de caducidad para un asunto que no lo tenía previsto:

"Como el D. 01 de 1984 entró a regir el lo. de marzo de 1984, el término de caducidad se extendió hasta el lo. de marzo de 1986.

"Como se indicó, la demanda sólo fue presentada el día 5 de agosto de 1986, ante la sección tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y recibida en la misma fecha en el Tribunal, cuando había operado el fenómeno de la caducidad.

".....

"En su alegato de conclusión el señor Fiscal Primero manifestó:

" 'Ciertamente, si se toman estas fechas en la forma expresa, habría que concluir que cualquiera de las acciones mencionadas estaría caducada, una fecha más reciente como la que es la del acta de Comisión de julio 19 de 1982, creada por la Ley 18 del mismo año, para efectos de ejercer la acción contractual, también habría transcurrido el plazo de caducidad, al presentar la demanda. Por lo demás, esta ley fue declarada inexequible por la H. Corte Suprema de Justicia.

"Con relación al argumento de que las acciones contractuales antes del Decreto 01 de 1984, y en especial a que su término de 'caducidad' se podría determinar con arreglo a lo dispuesto en el Código Civil, por analogía, y que así lo sostenían en esa época algunos tratadistas, vale la pena decir que si bien en el caso a estudio, al momento de presentar la demanda (agosto 5 de 1986), no habrían transcurrido 20 años, también es cierto que a partir del l o. de marzo de 1984, por disposición del C.C.A., se fijó este término en dos (2) años (articulo 136).

"'Como las normas de procedimiento son de inmediata aplicación, se podría considerar que: 1) Al momento de entrar a regir el D. 01 de 1984, marzo lo. del mismo año, no habría caducado la acción de la demandante. 2) Que por entrar a regir el nuevo término (art. 136). los dos años eran de inmediata aplicación y debió presentar su demanda entre el primero de marzo de 1984 y la misma fecha de 1986. Sin embargo, lo hizo el 5 de agosto de 1986' (f. 253 y 254).

"Significa lo expuesto que prospera la excepción de caducidad de la acción contractual, precisamente la intentada; no es del caso entrar a analizar lo referente a la caducidad de la acción de reparación directa, ni es necesario estudiar la excepción de indebida acumulación de pretensiones". (fls. 261 a 263).

III. EL RECURSO DE APELACION

La parte actora descontenta con la decisión del a quo, interpuso recurso de apelación y fundamentó su inconformidad en los siguientes términos:

"1. La situación jurídica sobre la cual se estructuró la demanda se encontraba regulada por la legislación precedente al Decreto Ley 01 de 1984, que sólo permitía concretar la prescripción de la acción dentro de los términos que ella establecía. Ello quiere decir que el fenómeno de la caducidad le era completamente ajeno y así se trate de una norma de Derecho público de aplicación inmediata, ella no puede tener incidencia sobre situaciones concretas causadas con anterioridad a su vigencia, es decir, en forma retroactiva.

"Esto quiere decir que la caducidad concretada en la sentencia recurrida no resultaba pertinente para el caso similar CONIC LTDA. Vs. Fondo Vial Nacional (Ministerio de Obras Públicas) , cuyo texto fue anexado al expediente.

"2. Al sintetizar los pedimentos de la demanda su despacho analizó que en forma subsidiaria se ejercitaba la acción in - remverso, esto es, el enriquecimiento sin causa legal por parte de la entidad Fondo Vial Nacional, a expensas de mi mandante. Esta acción subsidiaria no podía desconocerse tan palmariamente como lo hizo la corporación, máxime que sobre ella no era posible plantear la caducidad que sirvió de sustentáculo al fallo.

"Admitido, en gracia de discusión, la viabilidad del fenómeno extintivo anotado, tendría que concluirse que él no es operante para la petición subsidiaria, pues, como es de rigor jurídico, frente a ella sólo cabía hablar de la prescripción extintiva, de existir el factor tiempo, que, obviamente, no se presenta en el presente evento.

"Estas breves apreciaciones son suficientes para reiterar el recurso inicialmente anotado, sin perjuicio de que, en su oportunidad, ante el superior, lo sustente en forma más extensa, dada la inequidad que comporta el fallo, según se desprende del abundante acervo probatorio". (fls. 265 y 266, C. 1).

En su oportunidad legal de segunda instancia las partes alegaron de conclusión, el señor apoderado de la parte demandada en escrito visible al folio 271 a 275, solicita se confirme la sentencia apelada, mientras que el apoderado de la parte actora a fls. 276 a 279, vuelve a reiterar su inconformidad con lo decidido por el a quo y solicita se revoque por el superior.

La señora Fiscal Séptima de esta Corporación en su concepto de fondo solicita CONFIRMAR la sentencia apelada.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

A) Referente a las pretensiones principales:

a) Desde la célebre sentencia de 1 de octubre de 1946, proferida por la Sala de Negocios Generales de la Corte Suprema de Justicia, con ponencia del doctor Ramón Miranda (Gaceta Judicial, Tomo LXI, págs. 583 a 608), la jurisprudencia nacional viene haciendo claridad entre los fenómenos de la prescripción extintiva o liberatoria y de la caducidad. En efecto, desde entonces quedó claro que la primera de las instituciones mencionadas tiene naturaleza sustancia o material, en tanto que la segunda es de tinte procesal, adjetivo o meramente instrumental. La prescripción, como forma de perder los derechos y extinguir obligaciones, actúa en los procesos judiciales con miras a enervar o dar al traste con la pretensión que es el fiel reflejo del derecho sustantivo alegado por el demandante. A su vez, la caducidad, por ser de reigambre estrictamente procesal, está concebida para impedir el ejercicio de la acción, o, en veces, para vedar la utilización de un trámite judicial breve o sumario y obligar al accionante a emprender otra vía de suyo mayúscula y engorrosa.

b) A riesgo de resultar reiterativa, la Sala quiere resaltar las diferencias más sobresalientes, que históricamente se han deducido entre la prescripción extintiva o liberatoria y la caducidad de las acciones judiciales, a saber:

1) La prescripción debe ser propuesta o alegada por la parte que desea liberarse de la prestación que se le enrostra; esto es, que no puede ser declarada de oficio por el juez (art. 2535 del C.C. y 306 del C.P.C.).

2) La caducidad debe ser declarada de oficio por el juez, bien rechazando desde el comienzo de la actuación procesal la demanda, o, al menos, al momento de pergeñar la sentencia; es decir, se trata de un asunto que opera por mandato de la Ley y que no requiere alegación de parte (arts. 85 y 304 del C. de P.C.).

3) La prescripción puede renunciarse por el interesado, de manera tácita o expresa, claro está , una vez se hubiere consolidado o tipificado, por ser institución de derecho privado y de interés particular. (Arts. 15, 16, 2514 y 2515 del C.C.).

4) La caducidad está regida por normas de derecho imperativo, forma parte del derecho público de la nación por estar de por medio del orden público y, por ello, no admite ningún tipo de disponibilidad, lo que la hace irrenunciable.

5) La prescripción admite suspensión y puede ser interrumpida natural o civilmente; la caducidad no permite estas modalidades, ni hace posible la ampliación de los plazos señalados imperativamente por la ley para el ejercicio de las acciones. De allí que los procesalistas digan que los términos precisados para el ejercicio de las acciones son fatales.

6) La prescripción se va gestando desde el día en que se hizo exigible la prestación debida y al cabo del último día del plazo señalado en la Ley se consolida o estructura; la caducidad se presenta cuando llegado el extremo máximo del plazo legal para el ejercicio de la acción, ésta no se ha llevado a cabo por su titular, es decir, no se va estructurando, día a día, sino que se encuentra por la omisión en el ejercicio de la acción.

7) La caducidad opera contra todas las personas, por su consagración objetiva para realizar el derecho subjetivo de acción, sin miramiento alguno sobre la calidad de los sujetos titulares de la misma; la prescripción, en algunas circunstancias, no corre con respecto a ciertas personas, habida consideración de su calidad o de su incapacidad.

La Sala advierte sinembargo, que en el proceso contencioso administrativo, con el advenimiento del Decreto 01 de 1984, en tratándose de la regulación de Excepciones de Fondo, el art. 164 prescribe: "Excepciones de fondo. En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda, cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos.

"En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

"Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión.

"El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la reformatio in pejus", lo que permite concluir, en este campo, que fenómenos exceptivos de mérito como la prescripción y la compensación bien puedan declararse de oficio por el juez administrativo si de la actuación resultan probados.

c) El tema de las acciones contractuales en el proceso contencioso administrativo, presenta históricamente dos épocas bien distintas, en punto tocante con la figura de la caducidad de las mismas. El efecto, antes del Decreto 01 de 1984 el legislador colombiano no había previsto dicha institución para el campo contractual administrativo y, por lo mismo, mal puede hacerse elucubraciones, para entonces, alrededor de dicho tema; se repite, por falta de previsión legal sobre tal aspecto. Por el contrario, a partir de la vigencia del Decreto 01 de 1984 (1 de marzo de 1984), por clara determinación del inciso 7o. del art. 136, se estableció el fenómeno de la caducidad para las acciones derivadas del contrato administrativo en dos años, contados desde la expedición de los actos o desde la ocurrencia de los hechos que originen la reclamación del contratista

Lo anterior está significando que demandas presentadas con anterioridad al 1 de marzo de 1984, originadas en contratos no admiten discusión sobre existencia o inexistencia de caducidad de tales acciones; demandadas originadas en actos o hechos relacionados con contratos administrativos ocurridos antes del 1 de marzo de 1984, pero no presentadas hasta entonces, se rigen por el fenómeno de la caducidad de la acción contractual, prescrito por el art. 136 inc. 7o. del C.C.A., por cuanto esta disposición de naturaleza eminentemente procedimental tiene efecto inmediato y entra a regular aspectos que no se hubieren consolidado o consumado antes de esa fecha; y, más obvio, aún, resulta concluir que los actos y hechos relacionados con contratos administrativos, cuya ocurrencia tuvieren lugar del 1 de marzo de 1984 en adelante, sus acciones se ver n indefectiblemente gobernadas por el referido fenómeno de la caducidad.

d) La Sala no comparte la tesis del recurrente cuando insiste en que su pretensión principal sea juzgada a la luz de la prescripción extintiva, y no de la caducidad de las acciones contractuales administrativas, dado que como atrás se dijo la norma legal contenida en el art. 136, inc. 70. del C.C.A., es de efecto inmediato y gobierna las demandas presentadas a partir del 1 de marzo de 1984, sin que sea dable distinguir en qué época sucedieron los actos y hechos originados en el contrato administrativo, fundamento de las mismas.

e) Es un hecho evidente que la demanda se presentó sólo el 5 de agosto de 1986 y que tiene fundamento en hechos derivados de un contrato administrativo que terminó en 1979. Con respecto a éste punto se puede leer parte del capítulo X de la demanda (fl. 77), cuando dice: "los hechos constitutivos del incumplimiento del contrato que dan origen a la presente demanda tuvieron lugar entre los años de 1978 y 1979, ‚poca para la cual no se gobernaban por la institución de caducidad, sino por la prescripción de veinte (20) años prevista en el art. 2536 del C.C.".

La Sala acepta que lo ocurrido y demandado con anterioridad al 1 de marzo de 1984, en materia contractual administrativa, no puede ser tratado bajo la óptica de la caducidad. Pero, insiste en que lo ocurrido con anterioridad a esa fecha y demandado con posterioridad, no es ajeno al tema central de éste debate, o sea, al de la caducidad.

f) Hizo bien el a quo al no aplicar el art. 41 de la Ley 153 de 1887, por cuanto tal preceptiva está referida al tema de la prescripción, fenómeno que como quedó visto atrás difiere esencialmente de las acciones. En otros términos, por tratarse de dos materias bien distintas, no puede tener cabida aquella disposición legal que reiteradamente invoca el recurrente, para concluir que gozaba de veinte (20) años para deprecar las pretensiones principales de su demanda.

g) Con posterioridad al 1 de marzo de 1984, respecto a las demandas originadas en controversias contractuales, coexisten las dos figuras de la caducidad de las acciones y de la prescripción extintiva o liberatoria de los derechos y obligaciones nacidos del contrato Pero cada una de éstas figuras presentan su propia fisonomía, su propia regulación y finalidades bien distintas, sin que sea posible entremezclarlas a manera de híbrido jurídico.

Le asiste pues, razón al Tribunal y al Ministerio Público en las dos instancias, al concluir que la acción incoada en el presente asunto, para hacer valer las pretensiones principales, se encontraba caducada desde el 1 de marzo de 1986.

Sin que se necesite argumentación adicional habrá de confirmarse, por este primer aspecto, la sentencia apelada, dado que se encuentra ajustada a derecho, en cuanto declaró caducada la acción contractual para hacer valer las pretensiones principales deprecadas con la demanda.

B) Referente a la pretensión subsidiaria:

La parte actora impetró, a manera de petición subsidiaria lo siguiente:

La Sala, en varias oportunidades se ha ocupado de ésta clase de pretensiones, dado que entiende que ellas persiguen el restablecimiento patrimonial del administrado frente a la administración "por causa de unos servicios prestados a la misma, sin respaldo contractual perfeccionado, y que no le fueron reconocidos ni satisfechos, ..." (Expediente No. 6303; actor: Sociedad Olivetti Colombiana S.A.; sentencia de 6 de septiembre de 1991, Consejero Ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández).

Huelga precisar, a través de cuál de las diversas acciones procesales establecidas por el Código Contencioso Administrativo, debe manejarse la precitada pretensión por enriquecimiento sin causa. Ya quedó consignado que no puede ser con base en las "controversias contractuales" del art. 87 ibídem; tampoco podrá serlo con fundamento en la "acción de nulidad y restablecimiento del derecho" (art. 85 C.C.A.), ni mucho menos, con apoyo en la simple "acción de nulidad" (art. 84 C.C.A.), dado que éstas últimas requieren de la existencia de acto administrativo cuya ilegalidad constituye la pretensión básica del demandante. Entonces, por exclusión, la llamada pretensión in rem verso por enriquecimiento ilícito, deber hacerse valer a través de la "acción de reparación directa" prevista por el art. 16 del Decreto 2304 de 1989, modificatoria del art. 86 del C.C.A.

La anterior conclusión se encuentra implícita en varios fallos de esta sección, entre los cuales baste con mencionar los contenidos en sentencia de 11 de diciembre de 1984, Expediente No. 4070, Actor: Madriñán Micolta y Cía Ltda., Consejero Ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo, y sentencia de 11 de octubre de 1991, Expediente No. 5686, Actor: Hennio Publicidad Ltda.; Consejero Ponente: Dr. Julio César Uribe Acosta, a más de la ya citada de 6 de septiembre del corriente año; Expediente No. 6306; Actor: Sociedad Olivetti Colombiana S.A., con ponencia de quien proyecta esta decisión. En todos estos casos, la Sala ha entendido que se encuentra frente a una SITUACION DE HECHO, que fluye directamente de la conducta o hechos llevados a cabo por las partes, que es lo que precisamente constituyen el apoyo para pedir el restablecimiento del derecho demandado.

En el caso fallado del expediente No. 5686, se concluyó así:

"Lo expuesto muestra, asimismo, que la nota de subsidiaridad que se le imputa a la actio in remverso se da en el presente caso. En tal sentido y a falta de una acción específica no cabía otra que la escogida por la demandante. Además, dado el carácter de comerciante que ostenta la actora, el articulo 831 del C. de Co. viene a reforzar aún más la acción intentada, al disponer que 'nadie podrá enriquecerse sin justa causa a expensas de otro'. Debe, entonces, como se expuso atrás, enfocarse la conducta de la administración como un hecho; perjudicial para la sociedad que prestó un servicio de suyo oneroso sin percibir contraprestación alguna y favorable para la entidad pública que se lucró de dicho servicio".

Claro como está que el fenómeno del enriquecimiento sin causa, como fuente de obligaciones y derechos, tiene la categoría de HECHO y que como tal deber hacerse valer a través de la ACCION DE REPARACION DIRECTA, se impone precisar igualmente que en tales eventos resulta aplicable la regla cuarta del art. 23 del Decreto 2304 de 1989, que subrogó el art. 136 del C.C.A., cuando prescribe, entorno del fenómeno de caducidad de las acciones, a saber:

"La de reparación directa caducar al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos".

En el sub lite, se pretende el reconocimiento y condena consecuencial al pago por obras efectuadas antes de diciembre de 1978, referidas dichas obras en el acta No. 53 de diciembre de ese mismo año. De igual manera se da cuenta que como consecuencia de lo prescrito por la Ley 18 de 1982, a la postre declarada inconstitucional, se autorizó reconocer a la sociedad actora la suma de $9.445.184,oo por concepto de las obras indicadas en la referida acta No. 53 de diciembre de 1978. Este reconocimiento no se hizo efectivo por la declaratoria de inexequibilidad de la Ley que lo impidió. Quiere esto decir que a partir del fallo de la Corte Suprema de Justicia declarando la inconstitucionalidad de la Ley 18 de 1982, lo que tuvo lugar el 21 de octubre de ese año, quedó expedita la vía para que la sociedad contratista pretendiera hacer valer su derecho ante la jurisdicción; para entonces, la responsabilidad derivada de HECHOS de la administración debía demandarse dentro de los tres (3) años siguientes a la ocurrencia de los mismos. (Decreto 528 de 1964 art. 28), esto es, que de no haberse producido cambio en el término de caducidad para el ejercicio de éstas acciones por el Decreto 01 de 1984 (art. 136 inc. 4o.), el plazo para demandar hubiera precluido el 21 de octubre de 1985. Pero, al entrar en vigencia un nuevo término de caducidad de dos (2) años, para tales menesteres, a partir del lo. de marzo de 1984, los fenómenos ocurridos con anterioridad a esa fecha, entraron a ser regulados de INMEDIATO por esta nueva regla y de consiguiente, con fecha 1 de marzo de 1986 se caducaba la acción para los mismos, si con anterioridad a ésta no se hubiere presentado la demanda.

Tal como quedó ampliamente estudiado en las consideraciones hechas al ocuparse la Sala de las pretensiones principales de la demanda, ésta fue presentada solamente el 5 de agosto de 1986, oportunidad en que ya habla operado el fenómeno de la CADUCIDAD de dicha acción, lo que impide el estudio a fondo de la pretensión por enriquecimiento sin causa.

Sin más consideraciones, también habrá de declararse CADUCADA LA ACCION mediante la cual acumulativamente, aunque de manera subsidiaria, impetró la sociedad demandante por eventual enriquecimiento sin causa.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO. CONFIRMASE la sentencia apelada, esto es la proferida el 13 de octubre de 1989, por el Tribunal Administrativo de Antioquia Sección Primera .

SEGUNDO. Adiciónase la sentencia de 13 de octubre de 1989 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquía Sección Primera, para declarar probada la caducidad de la acción con la cual la sociedad demandante pretendió, subsidiariamente, condena y pago por enriquecimiento sin causa.

Cópiese, Notifíquese y Devuélvase al Tribunal de origen.

Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha, 24 de octubre de 1991.

Carlos Betancur Jaramillo Juan de Dios Montes Hernández

Daniel Suárez Hernández Julio César Uribe Acosta

Ruth Stella Palacio

Secretaria