PROCESO DISCIPLINARIO / DEBIDO PROCESO / TRASLADO PARA ALEGATOS DE CONCLUSIÓN / VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO / PRINCIPIO DE TRASCENDENCIA

Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso. […] [E]n efecto, el demandado no corrió traslado a la demandante para alegar de conclusión en segunda instancia, antes de que se emitiera la resolución que confirmó la sanción de primer grado. […] No obstante, para esta Sala, más allá de la violación adjetiva del procedimiento administrativo, tal omisión no comportó materialmente desconocimiento de derechos sustanciales de la accionante. Los alegatos de conclusión representan una oportunidad importante para que las partes, después de un examen crítico y de apreciación integral de las pruebas legalmente recaudadas durante el procedimiento disciplinario, presenten sus argumentos y tesis a modo de desenlace de la controversia, en aras de salvaguardar sus derechos e intereses, con lo que se espera contribuyan a que la autoridad administrativa adopte una determinación final lo más ajustada a la verdad, es decir, a la justicia material. Con la presentación de sus conclusiones, los sujetos procesales procuran persuadir al fallador que aplique al caso concreto la normativa abstracta que consideran jurídicamente correcta.[…] [L]a etapa de alegatos de conclusión no constituye una nueva oportunidad para presentar pruebas, hechos o pretensiones que se hayan dejado de formular, puesto que desnaturalizaría su esencia conclusiva y, además, daría lugar a otra etapa (no prevista en la ley) para garantizar a la parte contraria el ejercicio del derecho de contradicción y defensa frente a la nueva situación fáctica.

PROCESO DISCIPLINARIO / TIPICIDAD / ILICITUD SUSTANCIAL / CULPABILIDAD

[L]a demandante (…) pidió de la secretaría de educación de Norte de Santander su ascenso en el escalafón nacional docente, para lo cual acreditó 3 años de experiencia y título de licenciada en ciencias de la educación, específicamente, en educación infantil, otorgado por la Universidad de Córdoba. Empero, según informe allegado al trámite disciplinario por dicha Universidad, la mencionada maestra no hace parte de sus egresados y, en consecuencia, tampoco ha obtenido ningún diploma de su oferta académica. Por consiguiente, se halla conforme a derecho la configuración o existencia de la falta disciplinaria atribuida a la actora por el departamento de Norte de Santander en la investigación disciplinaria, prevista en el numeral 56 del artículo 48 del CDU, es decir, «Suministrar datos inexactos o documentación con contenidos que no correspondan a la realidad para conseguir posesión, ascenso o inclusión en carrera administrativa» […] [C]abe recordar que en materia disciplinaria habrá responsabilidad por la comisión de una falta disciplinaria con culpa gravísima o grave, la primera «cuando se incurra en [ella] por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento», la segunda, «por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones» (parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002). Ambas formas de culpa tienen como elemento común que dependen de la desatención de los deberes objetivo y subjetivo de cuidado, esto es, la prudencia necesaria que cualquier persona del común (que en este caso debe entenderse a partir de la condición de servidor público del disciplinado) tiene en sus actuaciones; y a la previsibilidad de los acontecimientos derivados de la conducta del sujeto, en su orden. En lo atañedero a la desatención elemental (…) la doctrina ha precisado que es «La omisión de las precauciones o cautela más elementales, o el olvido de las medidas de racional cautela aconsejadas por la previsión más elemental que deben ser observadas en los actos ordinarios de la vida, o por una conducta de inexcusable irreflexión y ligereza»

FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 29 / CP - ARTÍCULO 209 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 6 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 18 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 23 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 44 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO - 48 NUMERAL 56 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 143

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "B"

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 54001-23-33-000-2015-00223-01(0565-18)

Actor: ROSALBA CÁCERES GAUTA

Demandado: DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER

Referencia: SANCIÓN DISCIPLINARIA DE DESTITUCIÓN E INHABILIDAD GENERAL POR 10 AÑOS

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el accionado contra la sentencia de 12 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I. ANTECEDENTES

1.1 Medio de control (ff. 2 a 34). La señora Rosalba Cáceres Gauta, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el departamento de Norte de Santander, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan.

1.2 Pretensiones. Se declaren nulos: (i) la decisión administrativa de primera instancia de 6 de noviembre de 2012, expedida por la jefe de la oficina asesora de control interno disciplinario del departamento de Norte de Santander, a través de la cual sancionó a la actora disciplinariamente con destitución, inhabilidad general por 10 años y exclusión del escalafón nacional docente; (ii) la Resolución 636 de 28 de diciembre siguiente, con la que el gobernador de dicho ente territorial confirmó la anterior determinación; (iii) «[…] toda notificación de la Resolución 000636 […] y la firmeza de la misma declarada mediante auto de cúmplase de febrero 11 de 2013 por la Oficina de Control Interno Disciplinario»; (iv) los actos «mediante los cuales resolvieron negativamente la solicitud de nulidad presentada oportunamente»; y (v) el auto de 13 de febrero y la Resolución 122 de 21 de marzo, ambos de 2013, por cuyo conducto las mentadas autoridades ejecutaron la sanción.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene al demandado reintegrarla al empleo de profesora que desempeñaba, sin solución de continuidad; pagar los salarios y demás prestaciones dejados de devengar desde la fecha de expedición del acto de ejecución de la sanción hasta cuando sea reincorporada, debidamente indexados; restituir sus «[…] derechos de carrera incluida su ubicación en el escalafón docente en el grado que le corresponda […] y con reconocimiento del tiempo de servicio para efectos de ascenso»; cancelar los antecedentes disciplinarios de su hoja de vida; «comunicar a las entidades penales a fin de que cesen los procesos penales o fiscales en curso o que se hubieren fallado en [su] contra […] con motivo de la ejecución de la sanción disciplinaria impuesta»; y dar cumplimiento al fallo en los términos establecidos en los artículos 192 y 195 del CPACA. Por último, se condene en costas al accionado.

1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que prestó sus servicios como maestra desde el 31 de octubre de 1996 hasta el 12 de abril de 2013, cuando fue desvinculada por el departamento de Norte de Santander en cumplimiento de una sanción disciplinaria.

Que el 8 de mayo de 2010 recibió del «[…] representante de la Universidad de Córdoba […] el título de Licenciada en Educación Infantil, luego de haber realizado estudios en dicha Universidad por intermedio del Instituto Politécnico del Magdalena con sede en Aguachica, Cesar. Al recibir el título […] lo aportó para ascenso en el escalafón docente. Posteriormente la Secretaría de Educación le informa que la Universidad de Córdoba no avalaba el título y por lo tanto se dio inicio a [la] investigación disciplinaria» OCID-018, mediante auto de apertura de 28 de febrero de 2011; decidido, en primera instancia, el 6 de noviembre de 2012, en el sentido de sancionarla disciplinariamente con destitución, inhabilidad general por 10 años y exclusión del escalafón nacional docente, motivo por el cual interpuso recurso de apelación.

Dice que con «[…] Oficio 13000049 de […] 24 de enero de 2013, se [le] informa “que […] mediante resolución 000636 de fecha 28 de diciembre [de 2012], el señor Gobernador del Departamento se ha pronunciado en segunda instancia…” y cita para el primero de febrero de 2013 a las 3:30 p.m. a fin de notificar de dicha decisión»; es decir, «[…] que se comunicaba que ya se había proferido fallo de segunda instancia y en ningún momento se dio el traslado […] para presentar alegatos de conclusión […]», por lo que el día de la diligencia, a las 2:48 p. m., pidió declarar la nulidad de ese trámite, «[…] teniendo en cuenta que AÚN NO SE HABÍA NOTIFICADO dicho fallo y que se estaba dentro de las causales 2 y 3 del artículo 143 del Código Disciplinario Único (2. “La violación del derecho de defensa del investigado” y, 3. “La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso”)».

Que a través de oficios 13000074 de 6 de febrero y 13000180 de 8 de marzo de 2013, la jefe de la oficina de control interno disciplinario de Norte de Santander le informó que la petición de nulidad fue presentada de manera extemporánea, por cuanto debió allegarla «antes del fallo definitivo es decir el de primera instancia […]».

Aduce que «Ante esta incompresible situación (de que se exigiera […] que el escrito de nulidad debía haberlo presentado antes de que se hubiera presentado la omisión que da lugar a la nulidad), en marzo 11 de 2013, se interpuso sendos recursos de reposición, uno ante el Secretario Jurídico del Departamento Norte de Santander manifestando que la competencia para resolver la nulidad corresponde a la segunda instancia y reiterando los argumentos presentados en el escrito en el cual se solicitaba la nulidad, para que se corrigiera la omisión y se cumpliera con el trámite allí establecido, en especial en cuanto al pronunciamiento sobre las pruebas y el traslado para presentar alegatos de conclusión en segunda instancia; y el otro, ante la Jefe de la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario […]»; desatados desfavorablemente por la última autoridad.

1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. El departamento de Norte de Santander, en primera y segunda instancias, sancionó en 2012 con destitución, inhabilidad general para el ejercicio de funciones públicas por 10 años y exclusión del escalafón nacional docente a la demandante, en razón a que, con el propósito de ascender al grado 8, aportó ante la respectiva secretaría de educación el diploma y acta de grado expedidos por la Universidad de Córdoba, institución de educación superior que, luego de ser consultada sobre el particular, informó que la actora no es egresada ni ha recibido ningún título profesional de su parte.

El departamento demandado la halló responsable de la falta gravísima, a título de culpa gravísima, prevista en el artículo 48 (numeral 56) de la Ley 734 de 2002, esto es, «Suministrar datos inexactos o documentación con contenidos que no correspondan a la realidad para conseguir posesión, ascenso o inclusión en carrera administrativa».

1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 1, 2 y 29 de la Constitución Política y la Ley 734 de 2002.

Con el propósito de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos demandados, los acusa de violatorios de la normativa superior en que debían fundarse.

Asegura que ninguna de las pruebas adosadas al trámite disciplinario permite inferir que haya actuado con dolo o culpa grave, en tanto que circunstancias tales como la oferta de un programa académico por una institución educativa conocida (Fundación Politécnico del Magdalena), las clases presenciales recibidas en Aguachica y Cúcuta, la expedición del respectivo diploma, el pago de los gastos causados por tales conceptos y la presencia de otros docentes en las clases, impedía que surgiera alguna sospecha sobre irregularidades respecto del título que recibió y luego presentó para su promoción en el escalafón docente.

Que el demandado no le permitió presentar alegatos de conclusión en segunda instancia, pese a así disponerlo el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, ni se pronunció sobre las solicitudes de nulidad y pruebas, lo cual evidencia las irregularidades en las que aquel incurrió.

1.5 Contestación de la demanda. La parte demandada guardó silencio en esta oportunidad procesal (ff. 251 a 253).

1.6 La providencia apelada (ff. 420 a 432). El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en sentencia de 12 de octubre de 2017, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), para lo cual concluyó que «la sanción a la cual es acreedora la señora ROSALBA C[Á]CERES GAUTA, es la de suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial ambas por el lapso de doce (12) meses, la cual ya fue cumplida materialmente […]».

Para arribar a esta determinación estimó, en primer lugar, que la acción disciplinaria, para el momento en que se dictó la decisión disciplinaria de primera instancia (6 de noviembre de 2012), no había prescrito, si se tiene en cuenta que el término previsto en el artículo 30 del Código Disciplinario Único (CDU) o Ley 734 de 2002 feneció el 23 de julio de 2015, esto es, 5 años después de que la actora pidió de la secretaría de educación de Norte de Santander el ascenso en el escalafón docente, al paso que el «fallo sancionatorio» fue proferido el 6 de noviembre de 2012.

Que aunque la disciplinada incurrió en la «falta gravísima» establecida en el numeral 56 del artículo 48 del CDU, es decir, «Suministrar datos inexactos o documentación con contenidos que no correspondan a la realidad para conseguir posesión, ascenso o inclusión en carrera administrativa», lo cierto es que «su conducta debió encuadrarse dentro del concepto de culpa grave y no culpa gravísima, como se hizo en los respectivos fallos disciplinarios, en aplicación estricta del principio de proporcionalidad […]».

Asevera que en los actos administrativos acusados se reprochó de la actora la omisión de verificar la legalidad del título académico que le otorgó la Fundación Politécnico del Magdalena y la existencia del convenio interinstitucional entre esta y la Universidad de Córdoba, antes de pedir su promoción en el escalafón docente, sin embargo, desconocieron que los representantes legales de dicha Fundación, quienes aceptaron, en el curso de un proceso penal adelantado en su contra, la comisión de los delitos de estafa, falsedad material en documento público y concierto para delinquir, por fabricar elementos que demostraban la seriedad de su actuar y la legalidad de la cátedra que ofrecían a los profesores, «hecho, que en todo caso no podría conllevar a [sic] un error invencible, que excluyera la responsabilidad disciplinaria en el sub lite, pero que debió ser analizado respecto de la calificación de la falta […]»

Agrega que «la calificación de la conducta a la luz del principio de proporcionalidad, tendría lugar a calificarse dentro del concepto de culpa grave, puesto que le era exigible […] una prudencia media, […] como lo era la verificación de los datos obtenidos en el diploma que le fuera entregado y hasta la constatación de la acreditación que tenía la Fundación Politécnico del Magdalena y la existencia del presunto convenio suscrito con la Universidad del Córdoba, pues la prudencia que se exige, es frente al desarrollo de sus actividades propias y personales, y no respecto de los que se encontraban dentro de sus funciones como servidor público, esto es, las actividades que debía conocer como docente».

1.7 El recurso de apelación (ff. 435 a 445). Inconforme con el anterior fallo, el demandado interpuso recurso de apelación, al considerar que «[…] la culpa gravísima no solo se constituye por la negligencia del servidor respecto del deber de instruirse (ignorancia supina), sino también se constituye por las demás causales […] (desatención elemental y Violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento), y de las cuales el fallo del tribunal adolece de total interpretación […], en especial de la no existencia de la desatención elemental del mencionado maestro al hacer uso del documento espurio, así como de la explicación detallada de como un maestro se equipara a alguien del nivel común para el nivel de la culpa grave; porque lo que verso como reproche en […] ese proceso disciplinario, fue sobre la “desatención elemental” […]» (sic).

Que el a quo dejó de observar que la accionante culminó válidamente los estudios de bachillerato pedagógico y técnico en preescolar y contaba con experiencia como profesora oficial, de manera que irregularidades tales como la mínima intensidad horaria que ofrecía el Politécnico del Magdalena para una carrera profesional¹, la falta de entrega de notas, el otorgamiento de un diploma con datos errados² y sin firmas o sellos de seguridad, la falta de idoneidad de los educadores que dictaron las clases³, el desconocimiento del convenio suscrito entre esa institución y la Universidad de Córdoba, entre otras, debieron ser advertidas y causar sospecha en ella frente a la legalidad del título obtenido, por lo que no puede ahora alegar que «fue asaltad[a] en el ejercicio de su propio ministerio», máxime cuando su condición laboral la aleja del «común de la población».

Sostiene que la demandante allegó a las presentes diligencias, cuando ya estaban al despacho para dictar sentencia, copia de los fallos condenatorios proferidos por la jurisdicción penal el 3 de junio de 2016, contra los señores Juan Luis y Víctor Manuel Palacio Hernández, representantes del referido Politécnico del Magdalena, por los delitos de concierto para delinquir en concurso heterogéneo con falsedad material en documento público y estafa. Pese a ello, el Tribunal de primera instancia las valoró e incluso reprochó que en los actos acusados no se tuvieran en cuenta tales decisiones, sin prestar mientes en que estas fueron proferidas 4 años después que aquellos, situaciones que, en conjunto, vulneraron sus derechos de contradicción y defensa, pues no pudo pronunciarse sobre esas pruebas.

II. TRÁMITE PROCESAL

El recurso de apelación interpuesto por el accionado fue concedido con auto de 1º de diciembre de 2017 (f. 449) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 29 de octubre de 2018 (f. 467), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA.

2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de auto de 17 de junio de 2019 (f. 472), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la actora y el último.

2.1.1 Parte demandante (ff. 477 a 481). La accionante, por medio de apoderado, pide confirmar el fallo de primera instancia, puesto que la Administración (i) no desvirtuó la presunciones de inocencia y buena fe de las que goza; (ii) omitió valorar que cursó todas las asignaturas y pagó los gastos y costos exigidos por la Fundación Politécnico del Magdalena; (iii) fue engañada y estafada por los representantes de esa institución educativa, al igual que otros profesores y compañeros; y (iv) siempre actuó con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituía falta disciplinaria.

Que las autoridades disciplinarias conocían de la denuncia penal que formuló contra los representantes legales de la Fundación Politécnico del Magdalena, por lo que no contaban con «prueba que conduzca a la CERTEZA de la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado» (sic).

Sin perjuicio de lo anterior, añade que el trámite administrativo adolece de diversas irregularidades, comoquiera que se pretermitió la etapa, obligatoria por demás, para presentar alegaciones finales en segunda instancia (artículo 59 de la Ley 1474 de 2011); no se practicaron todas las pruebas que fueron decretadas en primera instancia; ni se resolvieron la solicitud de nulidad y el recurso de reposición contra el acto de negó aquella, pese a haber sido presentados oportunamente.

2.1.2 Ministerio Público (ff. 482 a 492). La señora procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, es del criterio que se debe confirmar el fallo de primera instancia, al considerar que si bien la actora «[…] debió ejercer el deber de cuidado al momento de aportar su título ante la secretaría de Educación […] del [sic] Norte de Santander, con el ánimo de asegurarse de que cumplía con las exigencias de validez, lo que no hizo, pero obviamente al revisar toda la situación es evidente que su conducta carece de dolo; por lo anterior, […] la decisión tomada por el Tribunal al dosificar la sanción por ser desproporcional está ajustada a lo que obra en el expediente», cuanto más si «la gravedad de la conducta debe guardar relación de correspondencia con la gravedad de la conducta sancionada, esto es, que el principio de proporcionalidad encierra una exigencia de ponderación lo que implica que la gravedad de la sanción debe corresponder a la del comportamiento del infractor».

III. CONSIDERACIONES

3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia.

3.2 Actos acusados.

3.2.1 Decisión administrativa de primera instancia de 6 de noviembre de 2012, expedida por la jefe de la oficina asesora de control interno disciplinario del departamento de Norte de Santander, a través de la cual sancionó disciplinariamente a la accionante con destitución, inhabilidad general por 10 años y exclusión del escalafón nacional docente (ff. 317 a 344 c. de pruebas 2).

3.2.2 Resolución 636 de 28 de diciembre de 2012, con la que el gobernador de Norte de Santander confirmó la decisión anterior (ff. 351 a 360 c. de pruebas 2).

3.2.3 Auto de 13 de febrero y Resolución 122 de 21 de marzo, ambos de 2013, con los que las autoridades citadas en los numerales anteriores, en su orden, ejecutaron las sanciones (ff. 372 a 373 y 381 a 383 c. de pruebas 2).

3.3 Problema jurídico. La Sala debe determinar si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto el Tribunal Administrativo de Norte de Santander accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (modificó la imputación a título de culpa gravísima a grave y, en consecuencia, le redujo la sanción de destitución a 12 meses de suspensión en el ejercicio del cargo). Para tal propósito, examinará si los actos acusados fueron expedidos con violación sustancial de los derechos al debido proceso y defensa por (i) desconocimiento del término para alegaciones en la segunda instancia administrativa, y (ii) incorrecta calificación de la culpabilidad, conforme a las acusaciones de la demanda, o si fueron legales, como lo asegura la entidad en el escrito de apelación.

3.4 Hechos probados. Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación de la sentencia de primera instancia:

1. La actora prestaba sus servicios como docente para la secretaría de educación de Norte de Santander, en propiedad, desde el 31 de octubre de 1996, según consta en certificado de historia laboral de 26 de junio de 2010 (ff. 35 a 37).

2. De acuerdo con el diploma y acta de grado 92, presuntamente conferidos por la Universidad de Córdoba el 19 de marzo de 2010, se le otorgó a la accionante el título de licenciada en educación infantil (ff. 38 y 39 c. de pruebas 1).

3. Con Resolución 2857 de 13 de agosto de 2010, la secretaría de educación de Norte de Santander ascendió a la demandante del grado 5 al 8 del escalafón nacional docente, al acreditar el título referido en la letra anterior (f. 36 c. de pruebas 1).

4. El secretario general de la Universidad de Córdoba, por medio de oficio 97844 de 21 de octubre de 2010, informa a la secretaría de educación de Norte de Santander que la actora no figura como egresada de ese centro de educación superior ni ha sido acreedora de ningún título profesional (f. 6 c. de pruebas 1).

5. La secretaría de educación de Norte de Santander, el 24 de noviembre de 2010 (ff. 1 y 2 c. de pruebas 1), solicitó de la oficina asesora de control disciplinario interno de ese ente territorial iniciar investigación disciplinaria contra la profesora Rosalba Cáceres Gauta, por las siguientes razones:

El Área Administrativa de la secretaria de Educación Departamental – Administración de la Hojas de Vida […] ha venido revisando en forma aleatoria algunos títulos y Actas de grado presentadas por los señores docentes y directivos docentes como requisito para la Inscripción o Ascenso en el escalafón Nacional Docente sobre este caso especial que se remite relacionado con el docente ROSALBA CACERES GAUTA, […] se tomo el documento aportado para acreditar requisitos para su ascenso como lo es el título de LICENCIADA EN EDUCACIÓN INFANTIL, expedido por la Universidad de Córdoba.

Con fecha 08/10/2010 […] se remitió el oficio con el fin de verificar la legalidad del titulo aportado.

El 02 de Noviembre de 2010 se obtuvo respuesta de la Universidad de Córdoba donde se informa que dicha Universidad no le ha otorgado ningún titulo ni figura en el listado de los egresados.

[…] (sic para toda la cita).

6. Reposa en el expediente copia de la actuación disciplinaria adelantada por el ente territorial demandado contra la accionante, desde la apertura de indagación preliminar hasta la expedición de los actos demandados, incluido el que ejecutó la sanción (tres cuadernos de pruebas).

A las demás pruebas hará mención la Sala al momento de resolver los cargos planteados en la apelación del fallo.

3.5 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.

Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que, en todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos:

A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria. Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes⁴:

“i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción;

ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias;

iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados;

iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos;

v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente;

vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y

vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.”

En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias⁵: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus” ⁶.

3.6 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de anulación invocadas en la demanda. La Sala revocará la sentencia apelada, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones:

De antemano, reitera esta Colegiatura que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se puede desconocer que los actos de la Administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 de la Ley 1437 de 2011⁷, indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado y de su apoderado, mediante defensa técnica, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa. De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos.

3.6.1 La omisión formal de traslado para alegaciones en la segunda instancia administrativa no comportó para la demandante vulneración de derechos sustanciales. En el asunto sub examine, la actuación disciplinaria de primer grado se desarrolló por el procedimiento verbal regulado en los artículos 175 a 179 de la Ley 734 de 2002 (modificados por la Ley 1474 de 2011), respecto del cual la demandante no formula ningún reparo en lo procesal.

En lo que concierne a la segunda instancia, la misma Ley dispone que se debe agotar por el régimen escritural, así: «Las decisiones de segunda instancia se adoptarán conforme al procedimiento escrito […] Antes de proferir fallo, las partes podrán presentar alegatos de conclusión, para lo cual dispondrán de un término de traslado de dos (2 días), contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado, que es de un (1) día» (se destaca) [artículo 180, Ley 734 de 2002, modificado por el 59 de la Ley 1474 de 2011].

Una de las acusaciones de la actora fue que, sin más, no se corrió traslado para que presentara alegaciones de conclusión antes de que se dictara el acto administrativo de segundo grado, con el cual el departamento de Norte de Santander confirmó la sanción de destitución e inhabilidad por 10 años, como en efecto ocurrió, es decir, que no se desconoce la omisión.

Sin embargo, la Sala examinará hasta qué punto la mera omisión del término para alegar de conclusión genera, per se, nulidad de la actuación disciplinaria que nos ocupa, y si ello comportó grave violación de los derechos iusfundamentales de la accionante, que, de haberse dado la oportunidad de alegar, la decisión administrativa de segunda instancia hubiera sido otra, esto es, le resultara favorable.

Al revisar el expediente administrativo se evidencia que, en efecto, el demandado no corrió traslado a la demandante para alegar de conclusión en segunda instancia, antes de que se emitiera la resolución que confirmó la sanción de primer grado. En ese interregno, la actuación disciplinaria discurrió así:

En audiencia de 6 de noviembre de 2012, la jefe de la oficina asesora de control disciplinario interno del departamento de Norte de Santander impuso a la profesora Rosalba Cáceres Gauta, en primera instancia, la sanción aquí demandada (ff. 317 a 344 c. de pruebas 2); durante la diligencia estuvo acompañada y asistida por abogado de confianza, quien interpuso el recurso de apelación, concedido por la aludida funcionaria y enviado al superior el 7 de los mismos mes y año (ff. 345 a 349 c. de pruebas 2).

Por su parte, el gobernador de Norte de Santander avocó directamente el estudio de la impugnación sin correr traslado previo a la disciplinada para que alegara de conclusión, pese a que así lo consagra el artículo 180 de la Ley 734 de 2002. A través de Resolución 636 de 28 de diciembre de 2012, confirmó la sanción a la demandante (ff. 351 a 360 c. de pruebas 2).

El anterior relato para poner de presente, que, ciertamente, la Administración omitió el deber legal de correr traslado a la actora para que alegara de conclusión en sede gubernativa, con lo cual vulneró formalmente el derecho al debido proceso.

No obstante, para esta Sala, más allá de la violación adjetiva del procedimiento administrativo, tal omisión no comportó materialmente desconocimiento de derechos sustanciales de la accionante. Los alegatos de conclusión representan una oportunidad importante para que las partes, después de un examen crítico y de apreciación integral de las pruebas legalmente recaudadas durante el procedimiento disciplinario, presenten sus argumentos y tesis a modo de desenlace de la controversia, en aras de salvaguardar sus derechos e intereses, con lo que se espera contribuyan a que la autoridad administrativa adopte una determinación final lo más ajustada a la verdad, es decir, a la justicia material. Con la presentación de sus conclusiones, los sujetos procesales procuran persuadir al fallador que aplique al caso concreto la normativa abstracta que consideran jurídicamente correcta.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-583 de 2016 (M. P. Aquiles Arrieta Gómez), recordó lo sostenido en la C-107 de 2004, así:

Específicamente, en lo que atañe a los alegatos de conclusión sostuvo la decisión:

“[S]obre la base de las pruebas incorporadas al proceso, los alegatos de conclusión juegan un destacado papel en orden al mejor entendimiento de los hechos, de los intereses en conflicto, de la forma en que cada extremo asume los motivos de hecho y de derecho –a favor y en contra-, y por tanto, en lo concerniente a la mejor comprensión del universo jurídico y probatorio que ampara los intereses en conflicto. Por consiguiente, de una parte, la dinámica de los alegatos de conclusión tiene la virtualidad de facilitarle a los interesados o contendientes la oportunidad para esgrimir sus argumentos culminantes en procura de sus propios derechos e intereses; y de otra, tal dinámica se ofrece a los ojos de la autoridad administrativa o del juez correspondiente como un conjunto de razonamientos que a manera de referente interpretativo les permite examinar retrospectivamente todas y cada una de las actuaciones surtidas. Lo cual, sin duda alguna, se constituye en hito procesal de significativa importancia para la salvaguarda de la postulación y la excepción, al propio tiempo que se atiende a la depuración de la certeza jurídica que requiere el fallador para decir el derecho.”⁸

De lo expuesto se infiere que la etapa de alegatos de conclusión no constituye una nueva oportunidad para presentar pruebas, hechos o pretensiones que se hayan dejado de formular, puesto que desnaturalizaría su esencia conclusiva y, además, daría lugar a otra etapa (no prevista en la ley) para garantizar a la parte contraria el ejercicio del derecho de contradicción y defensa frente a la nueva situación fáctica.

En el sub lite, la accionante interpuso el recurso de apelación contra la sanción de primera instancia en la misma audiencia en que se profirió y de antemano advirtió: «Sustento el recurso […] en los argumentos presentados en los alegatos de conclusión […]», para lo cual reiteró que (i) siempre actuó de buena fe y con la convicción errada e invencible de que con el ascenso que reclamó no violó ninguna norma y que el título recibido de la Fundación Politécnico del Magdalena era legal, pues el haber realizado previamente otros programas académicos le generaban certeza de que podía «acortar el tiempo para acceder» a él; (ii) las situaciones anómalas presentadas fueron promovidas por terceros, contra los cuales ya formuló las respectivas denuncias penales; (iii) no podía exigírsele la verificación de la legalidad del título recibido, en tanto nunca tuvo dudas de su legalidad y no es una conducta que adelanten todas las personas en condiciones normales; y (iv) las pruebas dan cuenta de que debió exonerársele de responsabilidad disciplinaria.

En la demanda, la actora presenta como uno de los cargos contra los actos acusados el de violación al debido proceso, al no habérsele concedido el término para alegar de conclusión antes de la decisión disciplinaria de segunda instancia y no decretarse la nulidad que formuló por cuenta de dicha omisión. Empero, advierte la Sala que si bien no se corrió el mentado traslado en la segunda instancia administrativa, tal omisión formal no representó violación sustancial del derecho de contradicción, habida cuenta de que su interés era insistir en sus argumentos de defensa con base en la práctica de unas pruebas que, aunque decretadas en primera instancia, no pudieron ser recaudadas, y otra nueva que pidió se ordenara de manera oficiosa; ambas peticiones fueron analizadas por el gobernador de Norte de Santander, sin embargo, consideró que no eran necesarias, dado que los medios de convicción allegados al trámite eran suficientes para decidir.

A partir de esta realidad, no resulta dable inferir violación material de derechos sustanciales cuando con los alegatos de conclusión que se omitieron, se perseguía únicamente reiterar hechos o apreciaciones que fueron ampliamente formulados con anterioridad en el recurso de apelación, salvo que se hayan practicado pruebas nuevas en la segunda instancia, evento en el cual tales alegaciones resultan ser la única oportunidad para controvertirlas y su omisión generaría nulidad, pero este no fue el caso. Lo acontecido descarta, entonces, quebranto material de los derechos de contradicción y defensa, por cuanto la accionante los ejerció ampliamente, por demás, a través de abogado de confianza.

Ahora bien, el accionado, por su parte, al resolver el recurso de apelación, se ocupó de examinar y decidir cada uno de los motivos planteados por la sancionada, de la siguiente forma:

[…] la conducta de la señora ROSALBA CÁCERES GAUTA se encuadra dentro del marco jurídico contenido en las FALTAS DISCIPLINARIAS A TITULO DE CULPA GRAVÍSIMA, al no estar demostrado en el proceso que la aquí implicada realizo materialmente el documento que hoy es objeto de reproche, sí lo presento para obtener una promoción o ascenso en el escalafón docente.

[…]

En cuanto al principio de la presunción de la buena fe por haber actuado con la convicción errada e invencible de que en esta situación no se estaba violando norma alguna, que alega el recurrente, tampoco está llamado a prosperar, […] tal y como así lo considero el fallo de primera instancia al realizar la conducta con desatención elemental conforme a las realidades propias de la actualidad del país al aportar un título cuyo contenidos no corresponde a la realidad, pues la docente con estudios obtiene un título que no tiene el nivel de rigurosidad de intensidad horaria conforme a los créditos de la universidad, conforme a la sana crítica que permite evidenciar algo irregular, debiendo estar atenta y observar si el politécnico del magdalena hubiese sido una entidad idónea, legal y cumplidora en todo el ámbito relacionado con la expedición de títulos […] asimismo al aportar un acta sin verificar su legalidad y legitimidad para obtener acenso en el escalafón nacional grado 8 teniendo circunstancias de irregularidad como el no entregarle notas cuando fueron solicitadas, o la fecha de expedición del título sin solicitar rectificación de la misma habiendo terminado clases en mayo de 2010 y entregando un título con fecha 19 de marzo de 2010.

Es así como la investigada tuvo elementos para hacer vencible el error […] (sic para toda la cita) [ff. 358 c. de pruebas 2].

De modo que al incursionar en el desarrollo de la actuación administrativa y la activa defensa acometida del apoderado de la actora en la segunda instancia, no se evidencia que los eventuales alegatos de conclusión que se omitieron pudieran tener la potencialidad de variar los supuestos de hecho, o que la determinación final de la autoridad disciplinaria mutara a favor de la apelante, si lo que pretendía en tales alegaciones era insistir en los mismos argumentos de la apelación.

Sin embargo, destaca la Sala que lo anterior solo se advirtió a posteriori en el presente asunto, lo que precisamente no autoriza a las entidades para que de manera deliberada pretermitan la etapa de alegaciones de segunda instancia a los disciplinados, por cuanto constituye deber legal a cargo de las autoridades disciplinarias garantizarlo y un derecho de los investigados, consagrado expresamente en el artículo 180 de la Ley 734 de 2002.

Son las particulares circunstancias relacionadas con el caso en estudio las que llevan a esta Corporación a concluir que no existe mérito suficiente para anular la actuación disciplinaria por la omisión formal de no haberse concedido el término de traslado para los alegatos de conclusión en la segunda instancia administrativa. Como se precisó, no comportó para la demandante violación material o sustancial de los derechos de defensa y debido proceso, presupuestos de fondo que exige el artículo 143 (numerales 2 y 3) de la Ley 734 de 2002 para adoptar una determinación extintiva de tal trascendencia.

Esta normativa también hace remisión a los principios que orientan la nulidad y su convalidación, consagrados en el Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004), en cuyo artículo 457 reitera que «Es causal de nulidad la violación del derecho de defensa o del debido proceso en aspectos sustanciales» (negrilla de la Sala), es decir, que se afecten gravemente los derechos del disciplinado, supuestos que en el asunto sub examine no acontecieron, máxime cuando no se pretermitió la segunda instancia. Tampoco se colman los motivos de anulación de los actos administrativos previstos en el CPACA, en el sentido de que se hayan expedido, para el caso, con desconocimiento de los derechos de audiencia y defensa (artículo 137).

3.6.2 Se estableció la comisión de la falta (tipicidad), la ilicitud sustancial de la conducta que motivó la sanción y la responsabilidad del demandante. El demandado arguye que el a quo acepta que la ahora accionante incurrió en falta disciplinaria gravísima, sin embargo, so pretexto de dar aplicación al principio de proporcionalidad consagrado en el artículo 18 del CDU, modificó la calificación de la culpabilidad de gravísima a grave, «[…] atendiendo a estudios que el implicado realizo en el colegio metropolitano de Secundaria de la ciudad de Aguachica Cesar, esto es deduciendo la culpa grave del acto investigado (lo cual es errado), mas no de la condición personal del mismo (que es lo correcto), aunado al hecho que la condición de maestro del implicado, riñe ostensible con la condición de alguien común […]» (sic).

Agrega que en el trámite disciplinario se reprochó de la demandante su «desatención elemental», conducta que hace parte de la culpa gravísima y, según los tratadistas, constituye una «violación al deber objetivo de cuidado que se suscita cuando el servidor no realiza lo que resulta obvio, imprescindible hacer, lo que es común que otra persona hiciera. Es aquello que evidentemente la persona debió hacer”⁹», concepto que desconoció el Tribunal de primera instancia al no prestar mientes en que la actora se inscribió en un programa académico ofrecido por un politécnico, sin constatar previamente su reconocimiento por el Ministerio de Educación Nacional o la autorización del programa, la existencia de un convenio con la Universidad de Córdoba y corroborar con esta última su validez y la calidad de los docentes, circunstancias que a ella, profesora con experiencia en el ramo y títulos de bachiller pedagógica y técnico en preescolar, debieron sugerirle la posibilidad de situaciones anómalas, por lo que «el grado de culpa grave no se evidencia».

En el caso que ocupa la atención de la Sala, aparece demostrado que el 23 de julio de 2010 (f. 35 c. de pruebas 1) la demandante, con respaldo en el capítulo III¹⁰ del Decreto 2277 de 24 de septiembre de 1979¹¹, «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente», pidió de la secretaría de educación de Norte de Santander su ascenso en el escalafón nacional docente, para lo cual acreditó 3 años de experiencia y título de licenciada en ciencias de la educación, específicamente, en educación infantil, otorgado por la Universidad de Córdoba. Empero, según informe allegado al trámite disciplinario por dicha Universidad, la mencionada maestra no hace parte de sus egresados y, en consecuencia, tampoco ha obtenido ningún diploma de su oferta académica.

Por consiguiente, se halla conforme a derecho la configuración o existencia de la falta disciplinaria atribuida a la actora por el departamento de Norte de Santander en la investigación disciplinaria, prevista en el numeral 56 del artículo 48 del CDU, es decir, «Suministrar datos inexactos o documentación con contenidos que no correspondan a la realidad para conseguir posesión, ascenso o inclusión en carrera administrativa» (se subraya), pues, sin perjuicio del grado de culpabilidad que pudiera endilgarse a aquella (que se analizará más adelante), aportó para mejorar su gradación como profesora estatal (lo cual implica, entre otras cosas, un incremento en su asignación mensual) un diploma y acta de grado espurios, si se tiene en cuenta que su presunto emisor no solo negó haberlo expedido, sino que precisó que tampoco suscribió convenio con la Fundación Tecnológica de Magdalena para que, por intermedio suyo, ofreciera a los interesados algún programa académico de los autorizados por el Ministerio de Educación Nacional.

3.6.3 La culpabilidad de la falta disciplinaria. Al respecto, la Ley 734 de 2002 consagra: «Artículo 13. Culpabilidad. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa».

La Corte Constitucional, al declarar exequible el artículo 14 de la Ley 200 de 1995¹² (código disciplinario anterior al contenido en la Ley 734 de 2002), expresó:

Es decir, que en nuestro sistema jurídico ha sido proscrita la responsabilidad objetiva y, por lo tanto, la culpabilidad es “Supuesto ineludible y necesario de la responsabilidad y de la imposición de la pena lo que significa que la actividad punitiva del estado tiene lugar tan sólo sobre la base de la responsabilidad subjetiva de aquellos sobre quienes recaiga”¹³. Principio constitucional que recoge el artículo 14 del C.D.U. acusado, al disponer que “en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa”. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que “el hecho de que el Código establezca que las faltas disciplinarias solo son sancionables a título de dolo o culpa, implica que los servidores públicos solamente pueden ser sancionados disciplinariamente luego de que se haya desarrollado el correspondiente proceso – con las garantías propias del derecho disciplinario y, en general, del debido proceso -, y que dentro de éste se haya establecido la responsabilidad del disciplinado”¹⁴.

La Corte también declaró exequible el artículo 13 de la Ley 734 de 2002 (trasunto del artículo 14 de la Ley 200 de 1995) y en la sentencia C-948 de 2002 sostuvo que el sistema de numerus apertus, que nutre el régimen disciplinario de los servidores públicos, «supone igualmente que el fallador es quien debe establecer cu[á]les tipos disciplinarios admiten la modalidad culposa partiendo de la estructura del tipo, del bien tutelado o del significado de la prohibición».

En el caso sub judice, la parte demandada, en primera instancia, calificó la falta atribuida a la demandante como gravísima a título de culpa gravísima y lo propio hizo en segunda instancia al confirmar la sanción con Resolución 636 de 28 de diciembre de 2012. Se apoyó el investigador inicial en que la disciplinada incurrió en culpa gravísima por desatención elemental, «[…] al no estar atent[a] y observar que el Politécnico del Magdalena hubiese sido una entidad idónea, legal y cumplidora en todo el ámbito relacionado con la expedición de títulos del nivel académico, [a]simismo se traduce también una desatención elemental al momento de suministrar el acta sin verificar su legalidad y legitimidad para obtener el ascenso en el escalafón Nacional grado 8, pudiendo evidenciar circunstancias de irregularidad como no entregarle notas cuando fueron solicitadas, no solicitar rectificación de la fecha de expedición de su título habiendo terminado clases en mayo de 2010 y entregándole un título con fecha 19 de marzo de 2010» (f. 340 c. de pruebas 2).

Al resolver la alzada, el gobernador de Norte de Santander reiteró que la sanción de la señora Cáceres Gauta obedeció a que, si bien «no realizo materialmente el documento que hoy es objeto de reproche, sí lo presento para obtener una promoción a ascenso en el escalafón docente» (sic) [f. 356], y añade que «En cuanto al principio de la presunción de la buena fe por haber actuado con la convicción errada e invencible de que en esta situación no estaba violando norma alguna, […] tampoco está llamado a prosperar, [pues realizó] la conducta con desatención elemental conforme a las realidades».

Por su parte, el a quo concluyó que la conducta de la disciplinada estaba enmarcada en el concepto de culpa grave, en esencia, por cuanto a pesar de que ciertamente se le exigía una «prudencia media, que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones», lo que implicaba que corroborara los datos del diploma y la existencia del convenio entre la Fundación Politécnico del Magdalena y la Universidad de Córdoba, «la prudencia que se exige, es frente al desarrollo de sus actividades propias y personales, y no respecto de los que se encontraban dentro de sus funciones como servidor público, esto es, las actividades que debía conocer como docente».

Para dilucidar la anterior discusión, cabe recordar que en materia disciplinaria habrá responsabilidad por la comisión de una falta disciplinaria con culpa gravísima o grave, la primera «cuando se incurra en [ella] por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento», la segunda, «por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones» (parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002).

Ambas formas de culpa tienen como elemento común que dependen de la desatención de los deberes objetivo y subjetivo de cuidado, esto es, la prudencia necesaria que cualquier persona del común (que en este caso debe entenderse a partir de la condición de servidor público del disciplinado) tiene en sus actuaciones; y a la previsibilidad de los acontecimientos derivados de la conducta del sujeto, en su orden¹⁵.

En lo atañedero a la desatención elemental que, como se vio, fue el elemento que las autoridades disciplinarias tuvieron en cuenta para imponer la sanción reprochada en el sub lite, la doctrina ha precisado que es «La omisión de las precauciones o cautela más elementales, o el olvido de las medidas de racional cautela aconsejadas por la previsión más elemental que deben ser observadas en los actos ordinarios de la vida, o por una conducta de inexcusable irreflexión y ligereza»¹⁶.

A su turno, en culpa grave se incurre por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones, conducta que no es la que corresponde esperar de una persona que ejerce funciones públicas a quien, por lo demás, se le exige un particular nivel de responsabilidad¹⁷.

Conforme a lo anotado, si bien la desatención elemental (culpa gravísima) y la inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones (culpa grave) tienen matices similares que no permiten diferenciarlos tan fácilmente, pues ambas recriminan del sujeto la falta de prudencia y diligencia en sus actividades cotidianas, lo cierto es que a los servidores públicos se les exige un mayor nivel de cuidado y esmero, no solo porque sus acciones u omisiones pueden afectar el deber funcional a su cargo, sino porque en tal calidad deben ser garantes y ejemplo del cumplimiento de los deberes contemplados en la Constitución Política y la ley.

Ahora bien, previo a desatar el reproche del apelante, resulta necesario recordar que, conforme al artículo 25 de la Ley 30 de 28 de diciembre de 1992, «Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior», se estableció el título de licenciado para los graduados de las carreras profesionales de educación, con lo que se dio relevancia a la formación superior, al paso que según el artículo 112 de la Ley 115 de 1994¹⁸, «Corresponde a las universidades y a las demás instituciones de educación superior que posean una facultad de educación u otra unidad académica dedicada a la educación, la formación profesional, la de posgrado y la actualización de los educadores».

De acuerdo con lo anterior, la responsabilidad de la titulación recae en la institución universitaria que ofrece y adelanta la carrera profesional (licenciatura) en ciencias de la educación¹⁹, programas que, valga decir, cuentan con una duración de 8 a 10 semestres, organizados por el sistema de créditos académicos (entre 160 y 167 créditos), y que habilita al egresado para el ejercicio de la docencia en los diferentes niveles educativos, áreas o poblaciones, según el énfasis de la formación²⁰.

Asimismo, corresponde al centro universitario que adelanta la licenciatura determinar y verificar la idoneidad de los profesores a cargo de la capacitación, bajo el entendido de que son ellos «los responsables de formación de docentes [que] posean las competencias básicas y profesionales necesarias para fortalecerlas y desarrollarlas a su vez en los estudiantes»²¹.

En el presente caso, la Sala observa que, en efecto, la actora presentó ante la secretaría de educación de Norte de Santander el título de licenciada en educación infantil (diploma y acta de grado), presuntamente conferido por la Universidad de Córdoba el 19 de marzo de 2010, que según lo expresado por ella en la diligencia de versión libre rendida el 25 de marzo de 2011 (ff. 138 a 140 c. de pruebas 1), lo obtuvo de la siguiente manera:

[…] PREGUNTADO: ¿Sírvase decir […] en que Universidad estudio esta Licenciatura en educación Infantil? CONTESTO: En La Fundación Politécnico de El Magdalena de Agua Chica, pues hay unos compañeros que dijeron que estaban dando una profesionalización igual que la Universidad Libre en corto tiempo y por el método de aceleramiento y homologaciones según el estudio que hemos realizado y el tiempo de servicio […] PREGUNTADO: ¿Sírvase decir […] en qué fecha obtuvo el título? CONTESTÓ: A nosotros nos graduaron el 8 de mayo de 2010. PREGUNTADO: ¿Sírvase decir […] quien le expidió el título […] CONTESTÓ: El señor decano, el rector y el Secretario General de la Universidad de Córdoba y en la ceremonia me entrego el Título JUAN LUIS PALACIOS, Coordinador de la Fundación Politécnico de El Magdalena en convenio con la Universidad de Córdoba […] PREGUNTADO: ¿Sírvase decir […] en que horario asistía a clases en la Universidad? CONTESTÓ: asistía cada 15 días los sábados de 7 de la mañana a 1 de la tarde, inicie des de diciembre del 2009 hasta mayo del 2010 […] PREGUNTADO: ¿Sírvase decirle al despacho si Usted tiene algo más que agregar, corregir o enmendar a la presente diligencia? CONTESTÓ: Si, en mi buena fe y honestamente he realizado mis estudios como lo he sustentado y todos los papeles que tengo en mi carpeta, pues son legales, en ese tiempo como se hicieron homologaciones y aceleramiento por proceso y solo vi 9 materias, las cuales nos dijeron que nos mandaban notas y hasta la presente no han llegado y como soy técnica en pre-escolar me dijeron que ya había terminado materias y la practica ya la había hecho; Nos pidieron varios requisitos para poder ingresar a la Corporación […], recibos de consignaciones una por $104.600 por inscripción y la otra por $194.000., estampillas y la otra por $1.700.000., que fue derecho a grado y cubría todo los módulos de estudios y otras consignación de $1.000.000 la cual tuvimos que entregar cuando nos entregaron el título en total eran $3.000.000 el estudio de los 6 meses. Quero agregar algunos profesores junto con el coordinador JUAN LUIS PALACIOS, VICTOR PALACIOS, ERNESTO CONTRERAS y EDGAR MANSILLA, vinieron a capacitarnos en el hotel Casablanca, ellos alquilaban el salón principal y allí pasábamos todo el día los sábados estudiando y en el hotel Cinera, allá hacíamos talleres, seminarios, evaluaciones y trabajos […] [sic para toda la cita].

Luego, en audiencia celebrada el 6 de junio de 2012, conforme al artículo 177 de la Ley 734 de 2002²² (ff. 193 a 197 c. de pruebas 2), la accionante expuso:

[…] nosotros estábamos estudiando en la FESC [Fundación de Estudios Superiores Comfanorte] nos ofrecieron un convenio con la Universidad del Magdalena salíamos licenciada en Humanidades y Lengua Castellano y el problema fue ese que el rector de la FESC no quiso continuar con la carrera [porque] solo quedaban 10 [estudiantes], ya habían cancelado el semestre y llevaban un año y medio en la Carrera […], entonces los compañeros que había salido dijeron que en Aguachica había un convenio con diferentes Universidades con modalidad de aceleramiento que eso hizo la Libre con algunos profesores que en dos periodo sacaron la licenciatura. No fuimos a estudiar allá lo que quedábamos […] Juan Luis Palacios que era el Coordinador del politécnico del Magdalena […] nos exigió los requisitos, los título que teníamos, fotocopia de la cédula registro civil, tiempo de servicios, las notas de la FESC, las notas del instituto Bolivariano de técnico en Preescolar por eso a uno se le hizo fácil, eso era lo que le decían a uno que la homologación era por las materias que ya había visto […], nos presentaron el convenio que había con la Universidad de Córdoba, Magdalena y Sucre […] hasta que terminamos en mayo y uno contento yo nunca pensé hacer esto por salir a mi edad uno busca la facilidad, yo creo que ninguno de los compañeros tomo copia del convenio, en nuestra buena fe abusaron de nosotros y ninguno lo presentó […] [sic para toda la cita].

Hasta aquí, se puede colegir que la actora fue víctima de conductas malintencionadas de terceros que, con el ánimo de obtener provecho de la necesidad de algunos maestros de iniciar o culminar estudios para ascender en el escalafón docente (lo que implicaba el reconocimiento de mejoras salariales), prometieron la titulación en licenciaturas sin estar autorizados para ello, para lo cual coordinaron actividades académicas y administrativas que generaran tal convicción en ellos.

Sin embargo, pese a la referida situación, no puede desconocerse que la actora, en el trámite disciplinario, aceptó su omisión en verificar no solo la existencia del convenio que suscribió la Fundación Politécnico del Magdalena con la Universidad de Córdoba, sino de establecer las razones por las cuales aquella no le envió las respectivas notas, alarmas que, de haber observado diligentemente, hubieran evidenciado que el programa académico que cursaba no estaba aprobado o, por lo menos, adolecía de irregularidades.

Agrégase a lo anterior que la señora Cáceres Gauta no era neófita en temas relativos a la academia, pues, además de que para la época de los hechos (2010) tenía 14 años de servicios en el sector educativo oficial, ya contaba con títulos como bachiller pedagógico²³ y técnico en preescolar²⁴ y 3 períodos en licenciatura en educación básica con énfasis en humanidades y lengua castellana²⁵, experiencia suficiente para poder inferir la necesidad de exigir de la Fundación Politécnico del Magdalena constancia de la aprobación por parte de la mencionada Universidad de las homologaciones de las que supuestamente había sido beneficiaria por razones laborales y académicas y que, según la actora, dio lugar al «aceleramiento» de la carrera para solo cursar «9 materias»; y la corrección del diploma que figuraba conferido (mayo de 2010) 2 meses antes de culminar materias (marzo del mismo año).

A esto se añade que no es aceptable que una servidora pública con el bagaje de la demandante, no hubiese indagado en la correspondiente Universidad sobre la duración, carga académica, plan de estudios, periodicidad de la admisión, trabajo de grado y el personal de catedráticos de los que disponía para la licenciatura en educación infantil, condiciones mínimas no solo para garantizar la calidad de la educación impartida y por la que pagó una considerable suma de dinero, que en últimas redundaría en los niños y jóvenes que están a su cargo, sino en la idoneidad y validez del título que, a la postre, constituía requisito sine qua non para mejorar su gradación como profesora. En tal sentido, estima la Sala que dicha información, al no recibirla la interesada de la mentada Fundación, debió corroborarla con la Universidad de Córdoba, empero, no lo hizo y confió irreflexivamente en terceros ajenos a esta que nunca le dieron pruebas contundentes sobre el referido convenio.

Ahora bien, lo explicado en líneas anteriores no significa que la disciplinada haya solicitado el ascenso en el escalafón docente a sabiendas de que el título que aportó era falso, sino que, en su legítimo derecho de querer lograr mejores condiciones económicas, profesionales y laborales, no adoptó las mínimas precauciones que toda persona, en situaciones similares, hubiera tomado, lo que se traduce en una desatención elemental que, como se vio, no solo frustró su promoción, sino que dio lugar a una sanción disciplinaria, y que particularmente comportó quebrantamiento de su deber funcional al incurrir en un comportamiento capaz de afectar la función pública.

La propia demandante, dentro de las diligencias dio cuenta de la inexcusable imprudencia en que incurrió, comoquiera que advirtió que ante la cancelación de la licenciatura que cursaba en la Fundación de Estudios Superiores Comfanorte (FESC), inició otra en la Fundación Politécnico del Magdalena que le exigía menos tiempo por cuenta de las homologaciones y convenios con diferentes universidades, «[…] hasta que terminamos en mayo y uno contento yo nunca pensé hacer esto por salir a mi edad uno busca la facilidad […]», de lo que se infiere que ante la premura de colmar los requerimientos legales para acceder a un grado docente superior (del 5 al 8), que como se dijo no es reprochable, en todo caso no advirtió los riesgos que asumió al no verificar la idoneidad de lo ofrecido por el ente educativo, falencia que llevó a presentar documentos espurios ante la Administración para lograr beneficios económicos en su condición de servidora pública.

Por lo tanto, no se encuentra que la sanción disciplinaria impuesta por la parte demandada a la accionante haya sido desproporcionada, máxime cuando el artículo 44 de la Ley 734 de 2002 prevé expresamente que cuando se determine que la falta cometida por un servidor lo fuera con culpa gravísima, la sanción corresponde a la destitución e inhabilidad general, como ocurrió en la controversia bajo estudio.

Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que se debe revocar la sentencia apelada, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y, en su lugar, negar las pretensiones, conforme a la motivación.

Por otra parte, frente a la condena en costas, la Sala estima que según lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, se deben estudiar para tal fin aspectos como la temeridad o mala fe en la que la parte vencida pudo incurrir. En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016²⁶, así:

En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone:

Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse».

Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró.

Por consiguiente, se considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá tal condena.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1º. Revócase la sentencia de 12 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Rosalba Cáceres Gauta contra el departamento de Norte de Santander; en su lugar, niéganse tales pretensiones, conforme a la motivación.

2º. Sin condena en costas.

3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase,

Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

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CARMELO PERDOMO CUÉTER

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