ACCIÓN DE TUTELA - Ampara el derecho de petición y niega el amparo de los derechos al debido proceso, dignidad humana e igualdad / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - La autoridad no ha brindado respuesta precisa y congruente a la solicitud / SUBSIDIOS DE VIVIENDA PARA PERSONAS DESPLAZADAS - Para el estudio, trámite y entrega del subsidio, no se pueden desconocer los procedimientos impuestos por el legislador. En el caso bajo examen la accionante no se postuló oportunamente a la convocatoria

[N]o obstante que la tutelante hace parte de la población desplazada del país, es claro que si no se postuló oportunamente al subsidio familiar de vivienda dirigido a ese grupo poblacional durante los años 2004 y 2007, como lo informó Fonvivienda en su contestación, no puede exigir de la administración la asignación inmediata de la ayuda estatal, pues ello implicaría no solo desconocer los procedimientos impuestos por el legislador para su estudio, trámite y entrega, sino el derecho constitucional fundamental a la igualdad de aquellas personas y familias que se inscribieron a tales convocatorias (..), cumplieron los requisitos, obtuvieron calificación y se encuentran a la espera de la asignación del subsidio de vivienda. (…). Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, la accionante actualmente cuenta con la posibilidad de postularse a los denominados Subsidio Familiar 100% de Vivienda en Especie (SFVE) o Programa de Vivienda Gratuita […] previstos en la Ley 1537 de 2012, desde luego, previo cumplimiento de todos los requisitos previstos para ese fin y en igualdad de condiciones con aquellas familias que acudan a la administración en busca de las mismas posibilidades de adquirir vivienda. Asimismo, se observa que la actora formuló una solicitud el 9 de agosto de 2016 ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, encaminada a obtener información en torno a qué documentos y requisitos debe reunir para ser beneficiaria del programa de vivienda digna urbana y enviar la información pertinente a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas; sobre cuándo abren las convocatorias para postulación y asignación de subsidios de vivienda para personas desplazadas, (…) y la vinculación al programa de alojamiento temporal, (…), frente a la cual, como bien lo indicó el a quo, la autoridad no ha brindado respuesta precisa y congruente, motivo por el cual, se confirmará en ese sentido el fallo impugnado, que amparó el derecho constitucional fundamental de petición invocado. (…). En ese orden de ideas, y en atención al principio de oficiosidad del juez de tutela y a la obligación de que este adopte una interpretación extensiva del escrito inicial, y en aras de garantizar el derecho constitucional fundamental de petición, se amparará y se ordenará a la señora directora general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esa sentencia dé respuesta de fondo, clara, precisa y congruente a dicha solicitud. (…) la Sala confirmará la sentencia de primera instancia (…) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (…), que accedió parcialmente al amparo deprecado, y la adicionará en el sentido de ordenar que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esa providencia la señora directora general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas dé respuesta de fondo, clara, precisa y congruente a la petición (…), formulada por la actora.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 3 DE 1991 / LEY 1537 DE 2012 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 20 / DECRETO 306 DE 1992 / DECRETO 1382 DE 2000 / DECRETO 951 DE 2001 / / DECRETO 555 DE 2003 / DECRETO 1921 DE 2012 - ARTÍCULO 15 / DECRETO 2190 DE 2009

NOTA DE RELATORÍA: Acerca del derecho a la igualdad en la asignación del subsidio de vivienda, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 20 de marzo de 2014, exp: 11001-03-15-000-2014-00219-00 (AC), C.P. Gerardo Arenas Monsalve.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01693-01(AC)

Actor: MARYSELA SIERRA ROJAS Y OTROS

Demandado: MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO Y OTRO

Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la accionante contra la providencia de 26 de septiembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección tercera), que accedió parcialmente al amparo deprecado.

I. ANTECEDENTES

1.1 La solicitud de amparo (ff. 1 a 12). La señora Marysela Sierra Rojas, en nombre propio y en representación de sus hijos Briann Felipe Lara Sierra y Daryan Camilo Chavita Sierra, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan sus derechos constitucionales fundamentales de petición, debido proceso, dignidad humana e igualdad, presuntamente vulnerados por los señores Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, director ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) y directora general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

Como consecuencia de lo anterior, solicita se ordene:

a) A los señores Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio y director ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) (i) informarle qué documentos y requisitos debe reunir para ser vinculada al programa de vivienda digna urbana y enviar la información pertinente a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas; e (ii) indicarle cuándo abren las convocatorias para postulación y asignación de «subsidios de vivienda, Bolsa Especial para personas en situación de desplazamiento forzado, o en su defecto qu[é] le impide o por [qué] no se ha[n] vuelto a realizar convocatorias desde hace más de 8 años, más aun, cuando año tras año el Gobierno Nacional asigna grandes cantidades de recursos para el obligatorio cumplimiento que tiene el Estado para […] las víctimas del conflicto armado en materia de vivienda».

b) Al señor Ministro enunciado en la letra anterior: (i) realizar los trámites pertinentes para abrir convocatorias; (ii) vincularla a los proyectos de vivienda nueva o usada; (iii) entregarle subsidio de vivienda.

c) A la directora general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, hacerla parte del programa de alojamiento transitorio por un período inicial de dos años, como lo dispone el artículo 116 del Decreto 4800 de 2001, hasta que la citada cartera le dé solución definitiva.

1.2 Hechos. Relata la actora que es desplazada producto del conflicto armado interno y tiene a su cargo dos menores hijos que debe sostener, además de pagar un arriendo, lo que se le ha dificultado debido a la ayuda fragmentada y esporádica de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y a la negativa de varios arrendatarios de otorgarle un apartamento dada su condición.

Que el 9 de agosto de 2016 presentó ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio de petición en la que solicitó información concerniente a (i) qué documentos y requisitos debe reunir para ser beneficiaria del programa de vivienda digna urbana y enviar la información pertinente a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas; (ii) cuándo abren las convocatorias para postulación y asignación de subsidios de vivienda para personas desplazadas, «o en su defecto qu[é] le impide o por [qué] no se ha[n] vuelto a realizar convocatorias desde hace más de 8 años, más aun, cuando año tras año el Gobierno Nacional asigna grandes cantidades de recursos para el obligatorio cumplimiento que tiene el Estado para […] las víctimas del conflicto armado en materia de vivienda», y (iii) la vinculación al programa de alojamiento temporal; no obstante, con oficio 2016EE0096115 de 11 de octubre de 2016, suscrito por la coordinadora del grupo de atención al usuario y archivo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, se le brindó una respuesta que no «cumple con los derroteros establecidos por la Honorable Corte Constitucional, con respecto de cómo deben las autoridades dar respuestas a las peticiones elevadas por los administrados. La Alta Corte ha manifestado que si las respuestas dadas a las peticiones no son congruentes y resuelve de fondo lo pedido se ha conculcado el derecho de petición».

Concluye que «no existe razón fáctica ni jurídica para que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fonvivienda determinen que […] [están] en una condición distinta […] [a] aquellos hogares que en los años 2004, 2005, 2006 y 2007, participaron de las convocatorias que realiz[ó] [Fonvivienda]; por lo tanto, esos hogares, solucionaron de manera definitiva su problema habitacional; es por ello, que si [Fonvivienda] no abre convocatorias est[á] omitiendo la ley y niega el derecho a un grupo familiar digno […]».

1.3 Contestaciones de la acción.

1.3.1 El señor director ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) contestó que revisado el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, pudo establecer que «el hogar» a la fecha no se ha postulado en las convocatorias de vivienda gratuitas, lo que constituye uno de los requisitos para acceder al subsidio, por lo que estima no ha vulnerado el «derecho a la vivienda» de la accionante, quien no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que permita la protección de sus garantías constitucionales de manera transitoria (ff. 38 a 41).

1.3.2 Las señoras jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y su apoderada (ff. 43 a 47 y 53 a 57), arguyen que la cartera que representan «[…] no tiene injerencia alguna en los hechos que motivaron la presente acción […], por cuanto […] no es la entidad encargada de otorgar turnos en lo que respecta a la ayuda humanitaria de emergencia [ni] […] de coordinar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social; estas funciones corresponden respectivamente, de manera exclusiva a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social), hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y al Fondo Nacional de Vivienda [Fonvivienda] […]».

Concluyen que el trámite para la postulación al subsidio se adelanta ante una caja de compensación familiar, como lo dispone el Decreto 2190 de 2009 y Fonvivienda es la encargada de asignar subsidios de vivienda de interés social con cargo a los recursos del presupuesto nacional de acuerdo con la normativa en vigor, por ende, no es al Ministerio al que le corresponden dichas funciones.

1.3.3 La señora directora general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas guardó silencio.

1.4 Providencia impugnada (ff. 63 a 72). Mediante sentencia de 26 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección tercera) accedió parcialmente al amparo deprecado, al considerar que «[…] la respuesta se contrae a describirle a la actora el trámite general de acceso a los programas de vivienda subsidiada, dejando de lado lo peticionado por esta en punto a haberle explicado de manera particular y concreta los documentos que debe ella aportar y requisitos que de manera especial debe cumplir para tener acceso a los programas de vivienda, de otra parte nada se le responde frente a su solicitud de remisión de información ante la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRALA LAS VÍCTIMAS – UARIV-, en tópico de que certifique que no cuenta con solución de vivienda definitiva, a efectos de [que] pueda ella solicitar acceso a programa de alojamiento temporal de vivienda, independiente de las resultas de la respuesta.

Y señaló: «[…] con fines al debido amparo al derecho fundamental de petición, se ordena al MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, emitir respuesta que resuelva de fondo la solicitud de la actora y notificarle de la misma, analizando de manera detallada su caso en particular frente a su vinculación a los programas de vivienda gratuita urbana, indicándole en su caso especial los trámites y requisitos que debe cumplir, la documental que requiere de ser así d[é] cuenta de la solicitud de remisión de información a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS – UARIV-», para que acceder al programa de alojamiento transitorio.

Por último, en lo atañedero a ordenar a las autoridades abrir convocatorias, vincularla a proyectos de vivienda, otorgarle subsidio de vivienda y el acceso a vivienda transitoria, advirtió que la demandante «[…] no solicitó en el petitum génesis de la acción lo aquí precitado, en ese orden, no puede la Sala declarar que existe vulneración de derechos fundamentales cuando quiera que la parte no acredita haber agotado la petición de ello ante las entidades demandadas, en aras de que las mismas le emitan un pronunciamiento frente a sus pretensiones».

1.5 La impugnación (ff. 82 a 89). Inconforme con la decisión adoptada, la demandante la impugna, al estimar que el a quo se alejó de interpretar de manera amplia y favorable los derechos de la población desplazada; omitió pronunciarse sobre los argumentos del libelo y no conminó a las autoridades accionadas «resolver de fondo, clara y congruente lo solicitado».

Solicita se decrete la nulidad de lo actuado y se conmine a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para escuchar su posición frente a los hechos objeto de esta acción constitucional, a fin de que pueda hacerse un pronunciamiento de fondo.

Aduce que en la actualidad, «se ha reconocido que la vivienda digna es un derecho fundamental autónomo, en virtud de su relación inescindible con la dignidad humana, empero su carácter fundamental no puede desconocer que l[e] preside una faceta positiva y una negativa; la primera implica deberes de realización por parte del Estado; […] la segunda, implica deberes de abstención y conlleva a obligaciones de cumplimiento inmediato […] el asunto demanda de una acción inmediata, tal como ocurre con la población desplazada», y por ello la Corte Constitucional en distintos pronunciamientos, cuyos apartes trascribió, ha exhortado las autoridades a tener en cuenta en sus decisiones criterios y opciones interpretativas, a través de una carga argumentativa suficiente, clara y explícita.

Concluye que en respuesta de 13 de septiembre del año en curso, emanada de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, le informó que tenía a su disposición ayuda humanitaria hasta el 24 de ese mismo mes y año, sin determinarle cuál de los componentes de alojamiento y habitación fue aprobado, no obstante, cuando fue se trasladó desde Yopal a la entidad financiera asignada en esta ciudad, le indicaron que no tenía orden de pago, por lo que a la fecha no ha sido atendida su reclamación de fondo.

II. CONSIDERACIONES

2.1 Competencia. En virtud del artículo 32¹ del Decreto ley 2591 de 1991², esta Colegiatura es competente para conocer de la presente impugnación.

2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.

2.3 Problema jurídico. Se contrae a determinar si se han quebrantado las garantías de linaje constitucional fundamental invocadas por la tutelante, por cuanto las autoridades accionadas no le han dado respuesta a las peticiones que ha formulado, ni le han entregado la ayuda humanitaria, subsidio de vivienda, ni adjudicado una vivienda definitiva, así como tampoco ha sido inscrita en el programa de alojamiento transitorio, a lo que dice tener derecho en su condición de ciudadana en situación de desplazamiento forzado.

2.4 Hechos probados. El material probatorio traído al plenario, en lo pertinente, da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente acción de tutela, en tal virtud se destaca lo siguiente:

a) Solicitud de 9 de agosto de 2016 (f. 13), mediante la cual la actora depreca del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio le informe qué documentos y requisitos debe reunir para acceder al programa de vivienda digna urbana y se informe a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas que actualmente no cuenta con habitación con el propósito de ser incluida en el programa de alojamiento temporal, y le indiquen cuándo se desarrollarán nuevas convocatorias para el subsidio de vivienda, o las razones por las que no han sido abiertas.

b) Oficio 2016EE0096115 de 11 de octubre de 2016, suscrito por la coordinadora del grupo de atención al usuario y archivo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (ff. 14 y 15), en el que le respondió a la tutelante: «verificado el número de cédula de ciudadanía 47437817 […] se obtuvo como resultado que no existen postulaciones del hogar en las Convocatorias efectuadas por el Fondo Nacional de Vivienda».

Y agregó que «[…] para que un hogar sea favorecido con una vivienda a título de subsidio en especie dentro del programa de vivienda cien por ciento subsidiada debe encontrarse registrado en las bases de datos que permitan su focalización, según lo estipulado en el Artículo 2.1.1.2.1.2.1 del Decreto 1077 de 2015, dentro de las cuales se encuentran las siguientes: […]. Por tanto, siempre y cuando su hogar se encuentre registrado en las bases de datos que el DPS utiliza para determinar los potenciales beneficiarios del subsidio familiar de vivienda, no se requiere ningún documento adicional para obtener tal condición, en el entendido que la asignación de subsidio familiar de vivienda, está sometido al procedimiento aquí descrito el cual debe observarse estrictamente, tanto por el departamento para la Prosperidad Social, como por Fonvivienda», motivo por el cual «Fonvivienda no puede ofrecer a los hogares fecha probable de asignación del subsidio, pues los procedimientos se realizan en condiciones de igualdad, en estricto cumplimiento de las normas, y teniendo en cuenta la capacidad presupuestal diferente».

c) Escrito de 26 de abril de 2017, a través del cual la actora depreca de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas la entrega de la ayuda humanitaria por concepto de alimentación y arriendo cada mes y no cada tres meses, así como que esta no sea condicionada a estudio, informar lo pertinente para que el Ministerio del Trabajo la vincule a programas de generación de ingresos y le solucionen de manera definitiva su situación de vivienda y empleo (f. 16).

d) Oficio 201772012928951 de 29 de abril de 2017, emanado del director técnico de gestión social y humanitaria de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (f. 17), en el que indicó: «Dando trámite a su solicitud de entrega de atención humanitaria por desplazamiento forzado, ante la unidad para las víctimas nos permitimos informarle que la misma fue atendida de acuerdo con la nueva estrategia implementada por la Unidad para las Víctimas denominada “medición de carencias”, prevista en el Decreto 1084 de 2015, que tiene como finalidad establecer las necesidades de las víctimas y sus hogares a través de la constatación del goce efectivo de los componentes de la subsistencia mediante la identificación de su situación real y actual con base en fuentes de información recientes donde haya tenido participación algún miembro del hogar».

Aduce que «dentro del marco del referido procedimiento, se identificó la necesidad de obtener información actualizada en relación con la conformación de su hogar, razón por la cual y teniendo en cuenta el principio de participación conjunta señalada en [el] artículo 29 de la Ley 1448 de 2011 en la implementación de los procedimientos para el acceso a las medidas de asistencia y atención, será fundamental que se produzca la caracterización de su grupo familiar, con el fin de obtener información actualizada y veraz en relación con la circunstancia antes descrita», por lo que «Para ello, la Unidad para las Víctimas agendó la realización del Plan de Asistencia, Atención y Reparación Integral, Entrevista de Caracterización, por esquema no presencial, a través del contacto suministrado por Usted. Dicho plan se llevará a cabo dentro de los 7 días siguientes a la entrega de esta comunicación. Por lo tanto, le agradecemos estar atento a la llamada anunciada y adelantar el proceso que el agente telefónico le indicará».

e) Fotocopias de las tarjetas de identidad correspondientes a los menores Daryan Camilo Chavita Sierra y Briann Felipe Lara Sierra, así como de sus registros civiles de nacimiento y de la cédula de ciudadanía de la tutelante (ff. 18 a 22).

f) Impresión de captura de pantalla a celular de 13 de octubre de 2017 en el que se afirma: «MARYSELA SIERRA COBRE SU AH EN DIRECCI[Ó]N AV CARRERA 68 N 17-76, BOGOT[Á], D.C./ BOGOT[Á], D.C. DESDE 26 AGO HASTA 24 SEP POR PICOYC[É]DULA.UNIDADVICTIMAS» (f. 90).

2.5 Caso concreto. A continuación procede la Sala al estudio de fondo del asunto materia de controversia, de acuerdo con los argumentos que en líneas siguientes se exponen.

Para ello, en atención a que la señora directora general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas no rindió el informe solicitado en proveído de 12 de septiembre de 2017 (ff. 26 a 28), la Sala no accederá a la nulidad de lo actuado como lo depreca la accionante, sino que dará aplicación al mandato del artículo 20 del Decreto ley 2591 de 1991³ y, en tal virtud, tendrá por ciertos los hechos relevantes, con relación a aquella, que se desprenden del escrito de tutela y sus anexos.

2.5.1 Del Fondo Nacional de Vivienda. Mediante el Decreto 555 de 10 de marzo de 2003, el Gobierno Nacional creó el Fondo Nacional de Vivienda, como una institución con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, sin estructura administrativa ni planta de personal independiente, la cual está sometida a las normas presupuestales del orden nacional y adscrita al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y tiene como objetivo consolidar «[…] el Sistema Nacional de Información de Vivienda y ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana, en particular aquellas orientadas a la descentralización territorial de la inversión de los recursos destinados a vivienda de interés social, administrando […]».

Ahora bien, en el artículo 3 del aludido Decreto 555 de 2003 se determinaron las funciones propias, que están en cabeza de la mencionada entidad, así:

Artículo 3°. Funciones del Fonvivienda. Las funciones del Fondo Nacional de Vivienda «Fonvivienda» serán las siguientes:

1. Administrar los recursos de que trata el presente decreto y en particular el artículo 2°, con criterios de descentralización territorial y en función de las necesidades habitacionales de la población.

[…]

8. Diseñar, administrar, mantener, actualizar y custodiar el Sistema Nacional de Información de Vivienda, de acuerdo con las políticas señaladas por el Gobierno Nacional. Para el efecto, desarrollará a través de entidades públicas o privadas las siguientes actividades, entre otras:

8.1 Diseñar, poner en funcionamiento y mantener mecanismos de control y seguimiento financiero y físico de la política de vivienda, en particular, de la asignación de recursos del programa de Subsidio Familiar de Vivienda en un sistema de información integrado para este sector.

8.2 Diseñar, poner en funcionamiento y mantener los instrumentos para la obtención, sistematización, verificación y actualización de la información.

9. Asignar subsidios de vivienda de interés social bajo las diferentes modalidades de acuerdo con la normatividad vigente sobre la materia y con el reglamento y condiciones definidas por el Gobierno Nacional. Para el efecto, desarrollará a través de entidades públicas o privadas las siguientes actividades, entre otras:

9.1 Atender de manera continua la postulación de hogares para el subsidio familiar de vivienda, a través de contratos de encargo de gestión u otros mecanismos.

Por lo expuesto, resulta claro que el encargado de coordinar las políticas y asignar subsidios de vivienda familiar es el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), adscrito al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, teniendo en cuenta que desarrolla sus funciones a través de entidades públicas o privadas que estén destinadas para ello.

En lo concerniente al procedimiento desarrollado por Fonvivienda y las reglas para otorgar subsidios de vivienda, la Corte Constitucional⁴ sostuvo:

[…] de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 1921 de 2012, los potenciales beneficiarios del Subsidio familiar de Vivienda en Especie son los hogares registrados en: […]

Adicionalmente, la Ley 1537 de 2012 consagró en el artículo 12 que “la asignación de las viviendas a las que hace referencia el presente artículo beneficiará en forma preferente a la población que se encuentre en alguna de las siguientes condiciones: a) que esté vinculada a programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza extrema o que se encuentre dentro del rango de pobreza extrema, b) que esté en situación de desplazamiento…”.

Una vez comprobado el cumplimiento de los requisitos para ser beneficiario, Fonvivienda verifica la información de cada postulante, con base en la documentación enviada mensualmente por varias entidades, entre las que se encuentran el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y las Cajas de Compensación Familiar (art. 42, Decreto 2190 de 2009). Con base en dicho análisis, Fonvivienda estudia cada postulación y rechaza aquellos hogares que no cumplan los siguientes requisitos: (i) que el postulante comparta el mismo hogar de origen de la base de datos del proceso de identificación (Red Unidos, Sisbén III) con otro postulante. (ii) Que alguno de los miembros del hogar postulante haya sido beneficiario de un subsidio familiar de vivienda con el cual haya adquirido una vivienda o construido una solución habitacional, y (iii) que alguno de los miembros del hogar sea propietario de una o más viviendas (arts. 12 y 14, Decreto 1921 de 2012).

Posteriormente, dicha entidad remite al Departamento de Prosperidad Social-DPS- el listado de hogares que cumplen requisitos para ser beneficiarios del Subsidio y, el DPS con base en dichos listados seleccionará a “los hogares beneficiarios, teniendo en cuenta en cada grupo de población, los criterios de priorización definidos en el artículo 8° del presente decreto…” (Artículo 15, Decreto 1921 de 2012). Por último, Fonvivienda expide el acto administrativo de asignación del subsidio a los beneficiarios señalados en la Resolución emitida por el DPS (art. 17, Decreto 1921 de 2012).

De lo anterior se colige que las personas desplazadas se encuentran dentro de la población potencial de ser beneficiarios del subsidio de vivienda familiar en especie; quienes una vez cumplan los requisitos, Fonvivienda los verifica con la información que envíen las diferentes entidades destinadas para dicho efecto –por ejemplo, las cajas de compensación familiar –, para que determine si el postulante aplica o no al mencionado subsidio.

2.5.2 Adjudicación de vivienda. A través de la Ley 3.ª de 15 de enero de 1991⁵, el legislador creó, entre otras cosas, el subsidio familiar de vivienda, así:

ARTÍCULO 6º. Establécese el Subsidio Familiar de Vivienda como un aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones que establece esta Ley.

La cuantía del subsidio será determinada por el Gobierno Nacional de acuerdo con los recursos disponibles, el valor final de la solución de vivienda y las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios.

Posteriormente, mediante Decreto 951 de 24 de mayo de 2001⁶, el Gobierno nacional, además de indicar que las entidades encargadas de otorgar el aludido subsidio son el Fonvivienda y el Banco Agrario, señala las condiciones en que deben encontrarse los ciudadanos que desean acceder al beneficio estatal, en los siguientes términos:

ARTICULO 7º. Podrán ser beneficiarios del Subsidio Familiar de Vivienda los hogares de quienes se postulen para recibir el Subsidio, por carecer de recursos suficientes para obtener una vivienda, mejorarla o habilitar legalmente los títulos de la misma; el reglamento establecerá las formas de comprobar tales circunstancias.

A las postulaciones aceptables se les definirá un orden secuencial para recibir la asignación del subsidio de acuerdo con la calificación de los aportes del beneficiario a la solución de vivienda, tales como ahorro previo, cuota inicial, materiales, trabajo o su vinculación a una organización popular de vivienda.

El acto de postularse implica la aceptación por parte del beneficiario de las condiciones bajo las cuales se otorga el Subsidio [destaca la Sala].

Por su parte, el Decreto 2190 de 12 de junio de 2009⁷ define diversos aspectos relacionados con el procedimiento de asignación, trámite y efectividad del subsidio familiar de vivienda:

Artículo 22. Concluido el procedimiento de calificación y ordenación de los planes de soluciones de vivienda, mediante acto administrativo, el Fondo Nacional de Vivienda efectuará las convocatorias para la asignación de los subsidios, con indicación de los planes para cada concurso respecto de los cuales es procedente la presentación de postulaciones por parte de los hogares. Cumplido lo anterior, el Fondo Nacional de Vivienda calificará todas las postulaciones individuales presentadas por los hogares para cada uno de los planes de los respectivos concursos y las ordenará secuencialmente en listas municipales, de conformidad con el procedimiento establecido en el presente Decreto.

[…]

Artículo 43. Una vez surtido el proceso de verificación de la información de que trata el artículo 42 del presente decreto, las entidades otorgantes del subsidio calificarán cada una de las postulaciones aceptables que conforman el Registro de Postulantes, esto es, aquellas que no se hubieren rechazado por falta de cumplimiento de los requisitos normativos o por inconsistencias y/o falsedad en la información […] [se destaca].

Luego, con la Ley 1537 de 2012⁸, el Congreso de la República «[…] señal[ó] las competencias, responsabilidades y funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y la confluencia del sector privado en el desarrollo de los proyectos de Vivienda de Interés Social y proyectos de Vivienda de Interés Prioritario destinados a las familias de menores recursos, la promoción del desarrollo territorial, así como incentivar el sistema especializado de financiación de vivienda», en los siguientes términos:

Artículo 12. Subsidio en especie para población vulnerable. Las viviendas resultantes de los proyectos que se financien con los recursos destinados a otorgar subsidios familiares de vivienda por parte del Gobierno Nacional, así como los predios destinados y/o aportados a este fin por las entidades territoriales incluyendo sus bancos de Suelo o Inmobiliarios, se podrán asignar a título de subsidio en especie a los beneficiarios que cumplan con los requisitos de priorización y focalización que establezca el Gobierno Nacional a través del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

Sin perjuicio de lo anterior, la asignación de las viviendas a las que hace referencia el presente artículo beneficiará en forma preferente a la población que se encuentre en alguna de las siguientes condiciones: a) que esté vinculada a programas sociales del Estado que tengan por objeto la superación de la pobreza extrema o que se encuentre dentro del rango de pobreza extrema, b) que esté en situación de desplazamiento, c) que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias y/o d) que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable. Dentro de la población en estas condiciones, se dará prioridad a las mujeres y hombres cabeza de hogar, personas en situación de discapacidad y adultos mayores

[…]

Parágrafo 4°. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social elaborará el listado de personas y familias potencialmente elegibles en cada Municipio y Distrito de acuerdo con los criterios de focalización empleados en los programas de superación de pobreza y pobreza extrema, o los demás que se definan por parte del Gobierno Nacional. Con base en este listado se seleccionarán los beneficiarios del programa del Subsidio Familiar 100% de Vivienda en especie con la participación del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, de los alcaldes y del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a través del Fondo Nacional de Vivienda, en los municipios y distritos donde se adelanten los proyectos de Vivienda de Interés Social prioritario.

[…]

Parágrafo 5°. Cuando las solicitudes de postulantes, que cumplan con los requisitos de asignación para el programa del subsidio familiar 100% de vivienda en especie excedan las soluciones de vivienda que se van a entregar en los proyectos de Vivienda de Interés Prioritario que se realicen en el municipio o distrito, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social realizará un sorteo para definir los postulantes beneficiarios del subsidio familiar 100% de vivienda en especie, de conformidad con los criterios de priorización establecidos en la presente ley, cuando no existan otros criterios de calificación, para dirimir el empate (resalta la Sala).

La disposición precedente fue reglamentada por el Gobierno nacional a través del Decreto 1921 de 2012, con el fin de «[…] establecer los mecanismos para que se identifiquen los potenciales hogares beneficiarios de las viviendas a construir o adquirir en desarrollo del programa de vivienda gratuita, a través de procesos de identificación, selección, postulación, priorización y asignación del Subsidio Familiar de Vivienda en Especie».

En efecto, la aludida norma preceptuó:

Artículo 2°. Definiciones. Para los efectos del presente decreto se adoptan las siguientes definiciones:

Subsidio Familiar 100% de Vivienda en Especie (SFVE): Para efectos de este decreto, este subsidio equivale a la transferencia de una vivienda de interés prioritario al beneficiario.

Programa de Vivienda Gratuita: Es el programa que adelanta el Gobierno Nacional con el propósito de entregar viviendas de interés prioritario, a título de subsidio en especie, a la población vulnerable referida en el artículo 12 de la Ley 1537 de 2012.

[…]

Selección de potenciales beneficiarios: Proceso mediante el cual el DPS identifica los potenciales beneficiarios del SFVE teniendo en cuenta los porcentajes de composición poblacional del proyecto y atendiendo los criterios de priorización determinados en el presente decreto.

[…]

Postulación: Es la solicitud individual realizada por el hogar potencialmente beneficiario, suscrita por todos los miembros mayores de edad, con el objeto de formar parte del proceso de selección y asignación del SFVE.

[…]

Asignación: Es el acto administrativo del Fondo Nacional de Vivienda, en su condición de entidad otorgante, que define quiénes son los beneficiarios del SFVE, y que se emite como resultado del proceso de focalización, identificación, postulación y selección de los potenciales beneficiarios.

[…]

Capítulo II

Identificación, selección y postulación de potenciales beneficiarios

Artículo 6°. Identificación de potenciales beneficiarios. Para efectos de la aplicación de este decreto se consideran potenciales beneficiarios del SFVE los hogares registrados en los siguientes listados o bases de datos:

1. Red para la Superación de la Pobreza Extrema Unidos o la que haga sus veces.

2. Sistema de identificación para potenciales beneficiarios de los programas sociales - SISBÉN III o el que haga sus veces

3. Registro Único de Población Desplazada - RUPD o la que haga sus veces.

[…]

Artículo 7°. Selección de hogares potenciales beneficiarios. El DPS realizará la selección de los potenciales beneficiarios del SFVE teniendo en cuenta los porcentajes de composición poblacional del proyecto y atendiendo los criterios de priorización que se determinen en el presente decreto.

[…]

Artículo 8°. Criterios de priorización. Para conformar cada grupo de población en un proyecto, el DPS aplicará lo establecido en el artículo 7° del presente decreto, teniendo en cuenta el siguiente orden de priorización:

1. Población Desplazada:

Primer orden de priorización: Hogares que hayan sido beneficiarios de un subsidio familiar de vivienda urbano asignado por el Fondo Nacional de Vivienda que se encuentre sin aplicar.

Segundo orden de priorización: Hogares que se encuentren en estado “Calificado” en el sistema de información del subsidio familiar de vivienda administrado por Fondo Nacional de Vivienda y que se hayan postulado en la convocatoria para población en situación de desplazamiento realizada en el año 2007.

Tercer orden de priorización: Hogares incorporados como desplazados en la base de datos del RUPD, que no hayan participado en ninguna convocatoria del Fondo Nacional de Vivienda dirigida a población desplazada.

Cuarto orden de Priorización: Si agotado el tercer orden de priorización, el número de viviendas a transferir excede el número de hogares a ser beneficiarios, el DPS utilizará la base del Sisbén III, para completar el número de hogares desplazados faltantes.

[…]

Artículo 9°. Listados de hogares potenciales beneficiarios. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -DPS-, comunicará al Fondo Nacional de Vivienda, el acto administrativo que contenga la relación de los hogares potencialmente beneficiarios para cada proyecto de vivienda, en listados que contendrán el 150% del número de hogares definidos para cada grupo de población, por proyecto.

Artículo 10. Convocatoria. El Fondo Nacional de Vivienda, mediante acto administrativo, dará apertura a la convocatoria a los hogares potencialmente beneficiarios de acuerdo con los listados contenidos en la resolución emitida por el DPS, para su postulación ante el Fondo Nacional de Vivienda o el operador que este designe, hasta completar el número de hogares beneficiarios de acuerdo con las viviendas a ser transferidas [destaca la Sala].

Así las cosas, para acceder a los diferentes subsidios y ayudas estatales dirigidas a promover el acceso a la vivienda de la población menos favorecida del país, es menester que tanto los interesados como las autoridades involucradas agoten todos los procedimientos y requisitos previstos en la normativa indicada en líneas anteriores, pues esta prevé «Las condiciones y criterios para la convocatoria, evaluación y selección de las propuestas para el desarrollo de los proyectos, […] [bajo] los principios de transparencia, economía, igualdad, publicidad y en especial el de selección objetiva, definidos por la Constitución y la ley […]»⁹ (negrillas de la Sala), con lo que se garantiza el derecho a la vivienda de las personas en condiciones más apremiantes y urgentes.

En este orden de ideas, no obstante que la tutelante hace parte de la población desplazada del país, es claro que si no se postuló oportunamente al subsidio familiar de vivienda dirigido a ese grupo poblacional durante los años 2004 y 2007, como lo informó Fonvivienda en su contestación (f. 38), no puede exigir de la administración la asignación inmediata de la ayuda estatal, pues ello implicaría no solo desconocer los procedimientos impuestos por el legislador para su estudio, trámite y entrega, sino el derecho constitucional fundamental a la igualdad de aquellas personas y familias que se inscribieron a tales convocatorias (la última de las cuales aún se encuentra en ejecución), cumplieron los requisitos, obtuvieron calificación y se encuentran a la espera de la asignación del subsidio de vivienda.

En similares términos concluyó esta Corporación, en sentencia de 20 de marzo de 2014¹⁰, al precisar:

De las anteriores circunstancias se advierte que el peticionario y su núcleo familiar, al parecer no han adelantado las gestiones pertinentes para recibir las ayudas que en materia de vivienda se han previsto para las víctimas de la violencia, motivo el cual no es procedente que a través de la acción de tutela se ordene a las entidades accionadas el reconocimiento de dicha prestación, cuando no han tenido la oportunidad en sede administrativa de pronunciarse sobre la misma, y por ende, no existe una situación de hecho que pueda reprochárseles y que constituya una razón suficiente para acceder al amparo solicitado en tal sentido [destaca la Sala].

Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, la accionante actualmente cuenta con la posibilidad de postularse a los denominados «Subsidio Familiar 100% de Vivienda en Especie (SFVE) […]» o «Programa de Vivienda Gratuita […]» previstos en la Ley 1537 de 2012, desde luego, previo cumplimiento de todos los requisitos previstos para ese fin y en igualdad de condiciones con aquellas familias que acudan a la administración en busca de las mismas posibilidades de adquirir vivienda.

Asimismo, se observa que la actora formuló una solicitud el 9 de agosto de 2016 ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, encaminada a obtener información en torno a i) qué documentos y requisitos debe reunir para ser beneficiaria del programa de vivienda digna urbana y enviar la información pertinente a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas; (ii) sobre cuándo abren las convocatorias para postulación y asignación de subsidios de vivienda para personas desplazadas, «o en su defecto qu[é] le impide o por [qué] no se ha[n] vuelto a realizar convocatorias desde hace más de 8 años, más aun, cuando año tras año el Gobierno Nacional asigna grandes cantidades de recursos para el obligatorio cumplimiento que tiene el Estado para […] las víctimas del conflicto armado en materia de vivienda», y (iii) la vinculación al programa de alojamiento temporal, «de conformidad con el artículo 116 de[l] Decreto 4800 de 2011», frente a la cual, como bien lo indicó el a quo, la autoridad no ha brindado respuesta precisa y congruente, motivo por el cual, se confirmará en ese sentido el fallo impugnado, que amparó el derecho constitucional fundamental de petición invocado.

Por último, si bien la actora en su libelo hizo alusión únicamente al escrito de 9 de agosto de 2016, que dirigió ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, de la impugnación y de las pruebas acopiadas se observa que el 26 de abril de 2017 dirigió otro ante la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (f. 16), respecto del cual el juez de primera instancia no se pronunció y que resultaba menester, en la medida en que en esta petición fue deprecada por la demandante en procura de una «solución definitiva en materia de vivienda y trabajo […] hasta que los Ministerios de Vivienda y Trabajo den una solución definitiva», pues «estas ayudas son indispensables para suplir [sus] necesidades básicas de alojamiento y el componente alimentario para [sus] menores hijos», por lo que a la fecha es preciso contar con una respuesta de fondo a esta solicitud.

No obstante, dicha autoridad a través de oficio 201772012928951 de 29 de abril de 2017 (f. 17), le comunicó que su solicitud de ayuda humanitaria «fue atendida de acuerdo con la nueva estrategia implementada por la Unidad para las Víctimas denominada “medición de carencias”, prevista en el Decreto 1084 de 2015, que tiene como finalidad establecer las necesidades de las víctimas y sus hogares a través de la constatación del goce efectivo de los componentes de la subsistencia mediante la identificación de su situación real y actual con base en fuentes de información recientes donde haya tenido participación algún miembro del hogar», empero, observa la Sala que a la fecha no se ha dado una respuesta congruente, clara y precisa sobre lo solicitado.

En ese orden de ideas, y en atención al principio de oficiosidad del juez de tutela y a la obligación de que este adopte una interpretación extensiva del escrito inicial¹¹, y en aras de garantizar el derecho constitucional fundamental de petición, se amparará y se ordenará a la señora directora general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esa sentencia dé respuesta de fondo, clara, precisa y congruente a dicha solicitud.

A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia de 26 de septiembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección tercera), que accedió parcialmente al amparo deprecado, y la adicionará en el sentido de ordenar que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esa providencia la señora directora general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas dé respuesta de fondo, clara, precisa y congruente a la petición de 26 de abril de 2017, formulada por la actora.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política,

FALLA:

1.° Confírmase la sentencia de 26 de septiembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección tercera), que accedió parcialmente al amparo deprecado.

2.º Adiciónase el fallo impugnado, en el sentido de amparar el derecho constitucional fundamental de petición de la señora Marysela Sierra Rojas, conforme a las consideraciones.

3.° En consecuencia, ordénase que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esa providencia la señora directora general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas dé respuesta de fondo, clara, precisa y congruente a la petición de 26 de abril de 2017, formulada por la actora.

4.° Adviértese a la autoridad indicada en el ordinal anterior, que el incumplimiento a lo dispuesto en este fallo dará lugar a las sanciones establecidas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

5.° Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.

6.° Comuníquese la presente decisión al tribunal de primer grado y remítasele copia.

7.° Ejecutoriado este fallo, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese y cúmplase,

Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS