CAMBIO DE ESQUEMA DE SEGURIDAD - Potestativo de la autoridad competente / NIVEL DE RIESGO EXTRAORDINARIO - Requiere medidas especiales de protección / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA VIDA / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA INTEGRIDAD PERSONAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA DIGNIDAD HUMANA

[L]a [actora] acudió a este mecanismo constitucional, para que se ordenara a la entidad accionada mantener las medidas de protección, porque las amenazas contra su vida y las de su familia seguían vigentes y el chaleco que le había autorizado era insuficiente para contener las acciones de las organizaciones criminales que querían atentar contra ella.(…) Para la Sala, es evidente que la Unidad Nacional de Protección – UNP, previo a la expedición de la Resolución (…) de 14 de septiembre de 2016 le practicó a la accionante un estudio de nivel de riesgo catalogando el peligro al que está sometida la actora como “EXTRAORDINARIO” (…) la entidad accionada tenía la obligación de analizar los anteriores criterios de amenaza, para determinar el nivel de riesgo de la actora, sin embargo, se advierte que la medida de protección otorgada por la entidad accionada a la [actora] no se compadece con el resultado del estudio de nivel de riesgo practicado por el Grupo de Valoración Preliminar de la Unidad Nacional de Protección - UNP, pues a pesar que lo catalogó como “EXTRAORDINARIO”, y que permitía adoptar acciones especiales, la UNP decidió que el peligro al que estaba sometida la actora solo ameritaba la implementación de un chaleco blindado, y en consecuencia, finalizó el vehículo blindado y el hombre de protección. En efecto, si bien la entidad para catalogar el riesgo de la actora como “EXTRAORDINARIO” tuvo en cuenta su actividad profesional como Juez Primero Penal del Circuito para Adolecentes de Valledupar, también es cierto que omitió valorar los sucesos denunciados por la accionante ante la Fiscalía General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura y la misma UNP, en los que revelaba las nuevas amenazas contra su vida y las de su familia. Por esta razón, esta Subsección considera pertinente que la entidad accionada conforme a la normativa que regula el programa de protección evalué nuevamente los factores de riesgo denunciados por la actora, con el fin de establecer la existencia de amenazas concretas y actuales contra su vida e integridad, a efectos de implementar las medidas de seguridad que atenúen los riesgos a los que la [actora] pudiera estar sometida.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32 / DECRETO 1066 DE 2015 - ARTÍCULO 2.4.1.3.3

NOTA DE RELATORÍA: La providencia aborda las generalidades de la acción de tutela, el derecho a la seguridad personal, la escala de riesgos y amenazas que imponen protección por parte del Estado y los criterios de apreciación de los hechos constitutivos de una amenaza. Con respecto a la individualización del riesgo, consultar la sentencia T-1026 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, de la Corte Constitucional.

Se decide la impugnación presentada por Unidad Nacional de Protección - UNP contra el fallo del 31 de octubre de 2016 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio del cual se accedió al amparo de los derechos a la vida digna, seguridad personal, integridad física y dignidad humana solicitado por la señora Norkis María Cuello Oñate.

La señora Norkis María Cuello Oñate acudió ante el Tribunal Administrativo del Cesar en ejercicio de la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, con el fin de solicitar el amparo de sus derechos fundamentales a la vida digna, seguridad personal, integridad física y dignidad humana, que estimó lesionados por la Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP).

“[…] 1. Como Medida provisional, RUEGO señor magistrado que se ordene de inmediato al Director Nacional de la UNP, DIRECTOR General Dr. DIEGO FERNANDO MORA ARANGO que implemente enseguida el esquema de seguridad o protección establecido a la suscrita en las mismas condiciones o reforzado, hasta tanto se cambie la situación de RIESGO EXTRAORDINARIO declarado por el Comité especial, según consta en la Res. 7142 ANEXA.

2. Tal medida de protección deberá mantenerse hasta que haya un estudio de fondo actualizado y que Cambie esa situación de Riesgo Extraordinario que arrojó la investigación del Comité Especial, la cual además está sustentada en los últimos acontecimientos, como son las capturas que se vienen produciendo de miembros de dicha banda criminal, debiendo realizar una valoración objetiva y actual de la realidad del peligro en que se encuentra mi vida e integridad, por las amenazas que han venido realizando públicamente contra el ex senador y ex candidato por la Gobernación de La Guajira y actual cónsul en Atlanta EE.UU, Dr. BLADIMIRO CUELLO DAZA Y SU FAMILIA, por parte de la Organización Criminal que opera en el departamento de La Guajira en cabeza de Marquito Figueroa y Francisco “Kiko” Gómez, en razón a que soy hermana de Bladimiro y en este momento, encontrándose él fuera del país, como funcionario judicial soy la cabeza visible y blando para atacar los mencionados.

3. Solicito Tutelar los derechos fundamentales de la vida digna, seguridad personal, integridad física y dignidad humana, ordenando al Director Nacional de la UNP, Dr. DIEGO FERNANDO MORA ARANGO que se mantengan las medidas de protección a mi favor, a fin de garantizarme condiciones mínima de seguridad, que me permitan seguir desempeñándome en mis labores como juez de la República y en mis actividades cotidianas […]”

La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación (fol. 1 – 6):

Señaló que ha sido juez de la República por más de 23 años y actualmente ocupa el cargo de Juez Primero Penal del Circuito de Adolecentes de Valledupar.

Expresó que es hermana del líder político Bladimiro Cuello Daza, quien participó en la contienda electoral por la Gobernación de La Guajira, compitiendo con el también candidato, Juan Francisco Gómez Cerchar “Kiko Gómez”, por lo que en medio del debate político, se empezaron a escuchar de distintas fuentes una serie de amenazas contra la humanidad de su hermano y su familia.

Explicó que a raíz de las investigaciones adelantadas por la Fiscalía General de la Nación contra el señor Juan Francisco Gómez Cechar, por presuntos vínculos con la organización criminal de Marcos Figueroa “Marquitos”, se produjo la captura y judicialización de “Kiko Gómez”, lo que ocasionó que las amenazas contra su hermano se incrementaran, por lo que tuvo que abandonar el país, pese a que solicitó protección a las autoridades competentes, quienes hicieron caso omiso y no creyeron en la veracidad de las amenazas.

Adujo que el 24 de enero de 2014 el grupo criminal de Marcos Figueroa materializó sus amenazas y asesinó a unos de sus hermanos, el médico neurocirujano, Jorge Santiago Daza Barriga. Este evento originó que las autoridades dispusieran medidas de protección inmediatas, para los familiares que se consideraban con mayor vulnerabilidad ante acciones del grupo criminal.

Afirmó que la Unidad Nacional de Protección le asignó un vehículo blindado, un chaleco, y un escolta conductor, lo que minimizó los riesgos, y le ofreció tranquilidad en sus desplazamientos.

Indicó que la Unidad Nacional de Protección, ha intentado desmotar su esquema de seguridad, porque consideran sin fundamento fáctico o jurídico alguno, que no se encuentra en un riesgo extraordinario y que su protección corresponde a otras autoridades.

Aseveró que informó su situación a la Fiscalía General de la Nación, Procuraduría General de la Nación y al Consejo Superior de la Judicatura, pero solo recibió respuesta de esta última entidad, que mediante oficio OSEG16-286 del 17 de agosto de 2016 le manifestó que su petición había sido remitida a la Unidad Nacional de Protección.

Manifestó que el 14 de octubre de 2016 recibió la Resolución 7142 de 14 de septiembre de 2016, suscrita por el Director General de la Unidad Nacional de Protección, en la que se decidió adoptar las recomendaciones hechas por el comité especial para su caso, relacionadas con la reducción de las medidas de protección a un chaleco y finalización de la movilización con vehículo blindado y escolta.

Sostuvo que la medida adoptada por la Unidad Nacional de Protección es inapropiada, porque no tuvo en cuenta que por su condición física (mujer delgada y estatura media) y de salud (en tratamiento físico) no puede soportar un chaleco blindado, que pesa aproximadamente 4 kilos, dado que el mismo le causa algunos dolores en su espalda.

Relató que su hermano Bladimiro Cuello le manifestó que una fuente “humana” le dijo que el grupo criminal de “Kiko Gómez” estaba fraguando un atentado contra alguno de sus familiares, y que se hacía mención específica a ella y a otros dos hermanos, por lo que esta situación demuestra que existe un riesgo extraordinario, real, actual e inminente contra su vida y la de su familia, que impone la necesidad de adoptar mejores medidas de protección.

Informó que a pesar que el presidente del Consejo Superior de la Judicatura le envió un oficio al Director de la Unidad Nacional de Protección para que adecuara su esquema de seguridad, la entidad accionada hizo caso omiso y subestimó la capacidad que tienen las organizaciones criminales en La Guajira para atentar contra la vida de las personas.

Consideró que se vulneran sus derechos fundamentales, porque la Unidad Nacional de Protección levantó sin justificación alguna, el esquema de seguridad inicialmente adoptado para ella y sus familiares, lo que le ha ocasionado una situación de desamparo, zozobra, angustia y estrés, por el riesgo que vive de sentir que en cualquier momento pueden atentar contra su vida.

El Tribunal Administrativo del Cesar mediante auto del 20 de octubre de 2016 le ordenó a la Unidad Nacional de Protección que como medida provisional restableciera el esquema de seguridad de la señora Norkis María Cuello Oñate, admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la autoridad accionada, para que manifestaran las consideraciones que estimaran pertinentes (fols. 36 – 39).

La Unidad Nacional de Protección, no allegó el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991 aunque fue debidamente notificado de la acción constitucional (fols. 40).

El Tribunal Administrativo del Cesar mediante sentencia del 31 de octubre de 2016 (i) amparó los derechos a la vida, seguridad, integridad personal y dignidad humana de la señora Norkir María Cuello Oñate; (ii) ordenó a la Unidad Nacional de Protección evaluar los nuevos factores de riesgo y amenazas contra la vida e integridad de la accionante a efectos de determinar las medidas de seguridad que amerite; y, (iii) mantuvo la medida provisional hasta tanto la accionada realice la evaluación de los factores de riesgo (fols 44 – 60).

Señaló que de conformidad con la jurisprudencia constitucional, los criterios que debe tener en cuenta las autoridades, para determinar la gravedad del peligro contra la vida de la persona y determinar medidas de protección son: i) realidad de la amenaza (que sea comunicada o manifestada a la víctima y pueda ser convalidada); ii) individualidad de la amenaza; iii) la situación específica del amenazado; iv) el escenario en que se presentan las amenazas; y v) la inminencia del peligro.

Agregó que la Corte Constitucional también ha precisado, que la solicitud de protección del derecho a la seguridad personal, exige al peticionario probar sumariamente los hechos que demuestran o permitan deducir que se encuentra expuesto a una amenaza y que se está en una situación de vulnerabilidad o especial exposición a la materialización del daño consumado, con el fin que las autoridades, puedan definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación del daño.

Explicó que, si bien no existen pruebas que acrediten la existencia de nuevas amenazas aducidas por la peticionaria, con las que fundamenta la solicitud de restablecimiento de las medidas de protección que inicialmente le había otorgado la entidad accionada, si existe material probatorio que demuestra el nivel de riesgo en el cual se encuentra la señora Norkis María Cuello Oñate catalogada como extraordinario, y, las diferentes denuncias y solicitudes actuales que ella ha impetrado ante diversas entidades, como el Consejo Superior.

Resaltó que según la Resolución Nº 7142 de 14 de septiembre de 2016, proferida por el Director General de la Unidad Nacional de Protección, a la señora Norkis María Cuello Oñate le fue realizado un estudio de nivel de riesgo, conforme el Decreto 1066 de 2015, el cual fue presentado ante el Grupo de Valoración Preliminar, que le calificó como “extraordinario”.

Expresó que de acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, se puede concluir que existen elementos de juicio para advertir que la accionante se encuentra en una situación de riesgo, y teniendo en cuenta que el Estado tiene la responsabilidad de velar por la seguridad e integridad de las personas, consideró que la entidad accionada tomando en consideración la normativa y el procedimiento aplicable, debía evaluar nuevamente los factores de riego y las amenazas actuales existentes contra la vida e integridad de la señora Norkis María Cuello Oñate, a efectos de adoptar las medidas protección a que haya lugar.

La Unidad Nacional de Protección - UNP mediante escrito de 3 de noviembre de 2016 impugnó la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar, con fundamento en lo siguiente (fol. 68 - 76).

En primer lugar, solicitó que se decretara la nulidad de todo lo actuado, porque el Tribunal Administrativo del Cesar omitió notificar en debida forma el auto de 20 de octubre de 2016 con el cual se admitió la acción de tutela instaurada por la señora Norkis María Cuello Oñate contra la Unidad Nacional de Protección, por lo que se configura la causal octava del artículo 133 del Código General del Proceso, según la cual el proceso es nulo “cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinada […]”.

Adujo que solo tuvo conocimiento de la acción constitucional, con la notificación que se le hizo del fallo de tutela 31 de octubre de 2016. Por esta razón, estimó que es procedente decretar la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la tutela y que se ordenara al Tribunal Administrativo del Cesar realizar nuevamente la diligencia de notificación, para que se respete el debido proceso y se garantice su derecho de defensa y contradicción.

Afirmó que la decisión del Tribunal, de reestablecer las medidas de protección a la accionante desborda sus competencias, pues como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, este tipo de decisiones solo las puede adoptar las autoridades legítimamente creadas para procurar la seguridad de los ciudadanos, luego de haber practicado un estudio de nivel de riesgo confiable, por lo que el juez de tutela no puede determinar quién necesita de medidas especiales de protección y quién no.

Señaló que en el caso concreto, la entidad ha realizado diferentes estudios de nivel de riego a favor de la señora Cuello Oñate y el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, recomendó una serie de medidas de protección idóneas de acuerdo a la ponderación del nivel de riesgo actual que ostenta la actora.

Agregó que no es procedente otorgarle a la accionante, medidas especiales de protección, toda vez que la actora no acredita hechos sobrevinientes que permitan inferir un riesgo inminente, que deba ser conjurado por la entidad.

Explicó que dado el carácter subsidiario de la acción de tutela, este mecanismo constitucional no es procedente para solicitar medidas de protección, pues para ello es necesario agotar, en primer lugar, el procedimiento ordinario ante la autoridad administrativa competente, a efectos que ésta analice el nivel de riesgo y determine la procedibilidad de las medidas invocadas.

Aseveró que la entidad maneja recursos públicos, que se distribuyen de acuerdo a las recomendaciones realizadas por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CEREM, por lo que no puede disponer de ellos sin que medie un título jurídico que las soporte, ya que ello puede constituir falta disciplinaria, por esta razón, mantener medidas de protección a favor de la señora Cuello Oñate sin autorización de la CEREM, puede causar un detrimento patrimonial.

Añadió que adoptar medidas de protección, a través de fallos de tutela, sin que mediara el trámite administrativo correspondiente, desconoce el derecho a la igualdad de otros beneficiarios del programa de protección, que se tuvieron que someter a los procedimientos ordinarios que dispone la ley que regula el asunto.

La Unidad Nacional de Protección – UNP en el escrito de impugnación solicitó que se decretara la nulidad de todo lo actuado, porque el Tribunal Administrativo del Cesar omitió notificarle el auto de 20 de octubre de 2016 con el cual se admitió la acción de tutela instaurada por la señora Norkis María Cuello Oñate contra la entidad, por lo que se configura la causal octava del artículo 133 del Código General del Proceso, según la cual el proceso es nulo “cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinada […]”.

Afirmó que solo tuvo conocimiento de la acción constitucional, con la notificación que se le hizo del fallo de tutela 31 de octubre de 2016, por lo que en aras de garantizar los derechos al debido proceso, defensa y contradicción, se debía decretar la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio de la tutela y ordenarle al Tribunal Administrativo del Cesar que proceda a realizar nuevamente la diligencia de notificación.

Revisado el expediente de tutela, se observa que la Unidad Nacional de Protección – UNP mediante escrito de 3 de noviembre de 2016 presentó incidente de nulidad ante el Tribunal Administrativo del Cesar, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de impugnación (fols. 77 – 80).

El Tribunal por auto de 4 de noviembre de 2016 corrió traslado a la parte accionante, conforme lo dispone el inciso 4º del artículo 134 del Código General del Proceso, en concordancia con el inciso 2º del artículo 110 ibídem (fol 85).

Posteriormente, el Tribunal Administrativo del Cesar mediante auto de 15 de noviembre de 2016 negó el incidente de nulidad planteado por la entidad accionada, luego de considerar que no se configuraba la causal de nulidad invocada por la parte demandada, pues la notificación del auto de 20 de octubre de 2016 que admitió la acción de tutela instaurada por la señora Norkis María Cuello Oñate contra la Unidad Nacional de Protección, se llevó a cabo en debida forma a las direcciones de notificaciones judiciales de la entidad. Como fundamento de su decisión, el Tribunal señaló (fols. 100 – 106):

“[…] No obstante lo anterior, al realizar un análisis de las pruebas obrantes en el plenario, observa el Despacho que en el sub-lite no se avizora ninguna de las dos causales de nulidad referidas en precedencia, habida consideración que el auto admisorio de la tutela por la señora NORKIS MARÍA CUELLO OÑATE contra la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, fue admitida a través de auto de fecha 20 de octubre de 2016, ordenándose la notificación (por el medio más eficaz), al director de la entidad, para que en un término improrrogable de dos (2) días se pronunciara sobre los hechos y pretensiones del escrito de tutela, si lo consideraba pertinente^¹.

Y en cumplimiento a la orden anterior, la Secretaría de esta Corporación procedió a efectuar las notificaciones respectivas a través de correo electrónico, a la dirección institucional establecida para tal fin por parte de la entidad accionada en su página web^², como es notificacionesjudiciales@unp.gov.co, así mismo fue enviada a cuentas de correo que se han venido utilizando por parte de la Unidad Nacional de Protección para contestar las acciones de tutela, tales como diego.valencia@unp.gov.co y manuel.diaz@unp.gov.co, e incluso a una que aparece como pie de página en los escritos de impugnación e incidente de nulidad^³, como lo es correspondencia@unp.gov.co, tal y como se avizora a folio 40 del expediente, y como se explica en las notas secretariales del 4 y 11 de noviembre de 2016^⁴, y no se obtuvo pronunciamiento alguno^⁵.

Ahora, no pasa por alto esta dependencia judicial, que a las mismas direcciones de correo electrónico indicadas, fue enviada tanto la notificación del auto admisorio de la tutela, como del fallo de primera instancia proferido en el asunto de la referencia el 31 de octubre del año en curso (folio 61), y ésta vez la accionada procedió a interponer impugnación contra la misma, y a formular el incidente de nulidad de alzada, lo cual supone el conocimiento del trámite tutelar desde su inicio.

Ante tales circunstancias, al no haberse demostrado la configuración de las causales de nulidad de indebida notificación del auto admisorio de la demanda, y/o de violación al debido proceso por parte del operador judicial, resulta evidente que el incidente de nulidad formulado por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, deberá ser negado […]”.

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que la solicitud de nulidad formulada por la Unidad Nacional de Protección – UNP, fue resuelta de fondo por parte del Tribunal Administrativo del Cesar en el auto de 15 de noviembre de 2016; en consecuencia, no hay lugar a emitir un nuevo pronunciamiento sobre la procedibilidad de la nulidad deprecada en esta providencia.

La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela.

Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede hacer uso de la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable; y la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza.

En los términos del escrito de impugnación, la Sala debe decidir si se confirma la sentencia de primera instancia que amparó los derechos a la vida, seguridad, integridad personal y dignidad humana de la actora, o si, como lo alega la Unidad Nacional de Protección – UNP, no existen elementos suficientes para establecer un riesgo extraordinario que permita adoptar medidas especiales de protección a favor de la señora Norkis María Cuello Oñate.

La jurisprudencia constitucional ha resaltado que la noción de “seguridad” se proyecta en tres dimensiones distintas: (i) como un valor constitucional, (ii) como un derecho colectivo y (iii) como un derecho fundamental^⁶.

En el primer aspecto, se ha dicho que la seguridad está referida a la garantía de las condiciones necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales por parte de quienes habitan el territorio nacional. Es uno de los objetivos del preámbulo de la constitución, en tanto, dispone que fue voluntad del pueblo soberano asegurar a los integrantes de la nación la vida, la convivencia y la paz, entre otros.

En la misma dirección, el artículo 2º de la carta política, establece que las autoridades están instituidas para salvaguardar a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades^⁷.

Respecto del segundo criterio, la seguridad se ha considerado un derecho colectivo, porque es “un derecho que asiste en forma general a todos los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el conglomerado social como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (art. 88, C.P.)”^⁸.

Por último, en cuanto a la seguridad como derecho fundamental, se tiene que es aquél que permite a las personas recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen la obligación de sobrellevar, por rebasar los niveles normales de peligro implícitos en la vida en sociedad. Por esto, “el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades por el Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad”^⁹.

La Corte Constitucional ha señalado que el derecho a la seguridad, aunque no se encuentra expresamente nominado como fundamental en la carta política, proviene de una interpretación sistemática de la Constitución^¹⁰ y de los diferentes instrumentos internacionales que hacen parte del ordenamiento jurídico interno, como son la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Declaración Universal de los Derechos Humanos^¹¹.

En virtud de lo anterior, el Tribunal Constitucional ha manifestado que el derecho a la seguridad personal no se ciñe únicamente a los eventos en los que esté comprometida la libertad individual (protección de las personas privadas de la libertad), sino que comprende todas aquellas garantías que por cualquier circunstancia pueden verse afectadas y que necesitan protección por parte del Estado; concretamente, la vida y la integridad personal como derechos básicos para la existencia misma de las personas^¹².

En esta medida, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la función primordial de la labor protectora de las autoridades es la de provisionar efectivamente las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la existencia de las personas en sociedad, sin estar expuestos a riesgos extraordinarios de recibir daños en su contra.

La seguridad, entonces, tiene que ser entendida como valor constitucional, derecho colectivo y derecho fundamental, teniendo en cuenta que este último aspecto constituye una garantía que debe ser salvaguardada por el Estado sin limitar su ámbito de protección (solo respecto las personas privadas de la libertad), sino por el contrario extenderse a los demás bienes jurídicos que en un momento determinado necesitan la adopción de medidas de protección, a fin de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad física.

La escala de riesgos y amenazas, que imponen protección por parte del Estado.

El derecho fundamental a la seguridad personal ha sido definido por la Corte Constitucional como aquél que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades públicas, en aquellos casos en los cuales están expuestos a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de soportar^¹³.

De un lado, la jurisprudencia constitucional ha determinado diferentes escalas de riesgos con el fin de identificar objetivamente cuándo una persona puede solicitar protección especial por parte del Estado^¹⁴, precisando que tal clasificación resulta de gran importancia para diferenciar “el campo de aplicación del derecho a la seguridad personal de las órbitas de otros dos derechos fundamentales con los cuales está íntimamente relacionado, sin confundirse con ellos: la vida y la integridad personal”^¹⁵.

Por otra parte, el Tribunal Constitucional ha precisado la diferencia entre “riesgo” y “amenaza”, con el fin de determinar en qué ámbito se hace necesario que la administración otorgue medidas de protección especial. En tal sentido la sentencia T-339 de 2010 sostuvo lo siguiente:

“El riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia de signos objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño. Por este motivo, cualquier amenaza constituye un riesgo pero no cualquier riesgo es una amenaza”.

Dicho fallo sostuvo también que cuando la jurisprudencia constitucional menciona los tipos de riesgo que conducen a brindar protección del Estado, se refiere “con más exactitud al concepto de amenaza pues no es suficiente con que exista una contingencia de un posible daño sino que debe haber alguna manifestación, alguna señal, que haga suponer que la integridad de la persona corre peligro. De esta manera, no se debe hablar únicamente de escala de riesgos sino de escala de riesgos y amenazas pues los dos primeros niveles de la escala se refieren al concepto de riesgo en la medida en la que, en estos niveles, existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca. En cambio, en los dos últimos niveles de la escala, ya no existe un riesgo únicamente sino que existe una amenaza en la medida en la que existen hechos reales que, por su sola existencia, implican la alteración del uso pacífico del derecho atacado y hacen suponer que la integridad de la persona corre peligro”.

En esta medida, la Corte Constitucional ha explicado la escala de riesgo y amenaza que debe ser aplicada a situaciones en las que es solicitada protección especial, así:

“1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad.

Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está siendo afectado, en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión.

2) Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales, debido al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos categorías:

(i) existencia de un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin vaguedades;

(ii) existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o eventual;

(iii) tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad;

(iv) tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas y finalmente,

(iv) deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.

Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección por parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión del derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que, además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene derecho a que el Estado intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del goce pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se vuelva violación definitiva del derecho.

b) amenaza extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está sometida a una amenaza que cumple con todas las características señaladas anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como título jurídico para exigir protección por parte de las autoridades.

Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a la seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se presenta la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la lesión consumada de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal. De allí que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a que el Estado le brinde protección especializada.

3) Daño consumado: se presenta cuando ya hay una lesión definitiva del derecho a la vida o a la integridad personal. En el evento de presentarse lo segundo, dicha lesión a la integridad personal también genera la protección especial no sólo frente a la integridad personal sino también frente a la vida”^¹⁶.

Conforme con lo expuesto, cuando un individuo se encuentra sometido a un nivel de riesgo normal u ordinario no se presenta vulneración alguna del derecho a la seguridad personal, ya que los riesgos que emanan de la existencia humana y de la vida en sociedad deben ser soportados por todas las personas. Por el contrario, cuando quiera que una persona está sometida a una amenaza concreta, bien sea ordinaria o extrema, estamos en presencia de la alteración del derecho a la seguridad personal, por encontrase en peligro la integridad física o la vida según el caso^¹⁷. En estos eventos el Estado tiene la obligación de adoptar los mecanismos de protección, con el fin de amparar a aquellos individuos que se encuentran sometidos a un nivel de riesgo superior al normal, siempre que se acrediten al menos sumariamente los hechos que permitan deducir la existencia de una amenaza real^¹⁸.

Tal situación conlleva a que las autoridades puedan identificar el tipo de amenaza que se cierne sobre la persona y definir de manera oportuna las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes con el fin de impedir la consumación de un daño, especialmente cuando se trata de personas que por razón de su labor están expuestas a un nivel de amenaza mayor, como por ejemplo los defensores de derechos humanos, altos funcionarios, periodistas, entre otros^¹⁹.

Por último, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las autoridades tienen la obligación de prestar medidas de protección individual a las personas que están expuestas a una amenaza, a pesar de no existir una norma concreta que los obligue, toda vez que los derechos fundamentales son vinculantes y la Carta tiene fuerza normativa directa^²⁰.

Criterios de apreciación de los hechos constitutivos de una amenaza

Conforme lo ha señalado la jurisprudencia constitucional en sentencia T – 1026 de 2002^²¹, las autoridades competentes administrativas o judiciales encargadas de apreciar los hechos con fundamento en los cuales se solicita el amparo estatal, deben valorar racionalmente los siguientes factores objetivos y subjetivos con el fin de determinar las circunstancias del peticionario y establecer si hay lugar a la protección especial. Al respecto dijo:

“[…] a) Realidad de la amenaza: Se exige que la amenaza sea real, en el sentido que haya sido comunicada o manifestada a la víctima y pueda ser convalidada objetivamente. Esto implica que no debe tratarse de un temor individual frente a una situación hipotética, pues los riesgos imaginarios no son amparables constitucionalmente.

b) La individualidad de la amenaza: Como primer criterio objetivo se busca que la amenaza sea individualizada; para ello se requiere que haya sido dirigida contra un sujeto o un grupo determinado o determinable de personas, pudiéndose establecer que el peligro que corren es excepcional en relación con el riesgo general que debe soportar la población o el grupo o sector al cual pertenecen. Se exige esta individualización para que proceda la intervención particular del Estado, puesto que las amenazas indeterminadas deben ser asumidas por la población como parte de la convivencia en sociedad, en razón al principio de solidaridad.^²²

c) La situación específica del amenazado: En esta apreciación se tienen en consideración aspectos subjetivos que rodean al peticionario^²³, tales como el lugar de residencia, la pertenencia a un partido político^²⁴, la actividad sindical^²⁵, la situación económica, la actividad profesional, la labor desempeñada como empleado de cierta entidad estatal o empresa privada, los vínculos familiares^²⁶, ciertas actuaciones realizadas^²⁷ o haberse visto involucrado en acciones adelantadas por grupos armados que actúan por fuera de la ley. La autoridad competente determinará, de acuerdo con los elementos de juicio existentes, si debido a las circunstancias específicas del solicitante, éste se encuentra expuesto a una situación de mayor vulnerabilidad y por lo tanto, sus derechos fundamentales corren un riesgo superior de ser violados en relación con el resto de la población.

d) El escenario en que se presentan las amenazas: De manera paralela a los criterios anteriores, es conveniente analizar las circunstancias históricas, sociales, económicas y políticas del lugar donde se asegura que han ocurrido las amenazas.^²⁸ (i) Si es una zona generalmente pacífica o si es de aquellas donde hay un alto nivel de conflicto; (ii) si los antecedentes históricos de ataques contra la población por parte de grupos insurgentes que militan en la zona son considerados sistemáticos o esporádicos; (iii) si constituye una zona de importancia estratégica para los grupos al margen de la ley y (iv) si existe presencia suficiente de la fuerza pública y demás autoridades estatales para mantener el orden público; circunstancias que constituyen características del escenario a partir de las cuales se aumenta la probabilidad de la existencia de un riesgo especial y, por tanto, del cumplimiento de la amenaza.

e) Inminencia del peligro: La autoridad competente debe verificar la inminencia del peligro, apreciando las circunstancias generales de riesgo para determinar la probabilidad de la ocurrencia de una afectación grave de la vida y de los derechos fundamentales de la persona amenazada.Que la amenaza sea individualizada y que se presente en una zona de presencia activa de los grupos insurgentes, aumenta la probabilidad de su ocurrencia. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la dificultad de determinar la realidad de su acaecimiento aumenta en la medida en que la vulneración depende de la actuación de terceras personas. Por lo tanto, la autoridad competente para calificar la naturaleza de la amenaza tiene que evaluar cuidadosamente los criterios anteriores, con el fin de verificar tanto su existencia real como la probabilidad de la ocurrencia de un daño grave e inminente a la persona.^²⁹ […]”

En efecto, una apreciación integral de los factores objetivos y subjetivos establecidos por la jurisprudencia constitucional, permitirá a la autoridad competente llegar a la convicción sobre la obligación de adoptar las medidas tendientes a otorgar una protección especial a quien es objeto de la amenaza.

La señora Norkís María Cuello Oñate plantea la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida digna, seguridad personal, integridad física y dignidad humana, porque considera que la Unidad Nacional de Protección – UNP retiró sin justificación alguna, el esquema de seguridad que se le había prestado con ocasión del fallecimiento de Jorge Santiago Daza Barriga y las amenazas contra su hermano Bladimiro Cuello Daza, sin tener en cuenta que las intimidaciones contra su vida y las de su familia siguen siendo un riesgo extraordinario, real, actual e inminente, que impone la necesidad de continuar con las medidas de protección.

Afirmó que la situación que vive, le ha ocasionado sentimientos de angustia, estrés y zozobra, pues en cualquier momento organizaciones criminales que operan en el Departamento de La Guajira pueden atentar contra su vida.

“[…] En primera instancia, a su caso se ha dado respuesta mediante OFI16-00020192 del 23 de mayo de los corrientes, en el cual se le explicaron los principios básicos por los que se rige el programa de protección que lidera esta entidad y se le indicó la documentación necesaria para determinar la viabilidad de dar inicio al procedimiento ordinario establecido en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, la cual consiste en:

Así las cosas, me permito comunicarle que se ha recibido parte de la documentación indicada; no obstante, aún no ha sido allegado el documento a través del cual se acredite su pertenencia a una de las Población Objeto de esta entidad, la cual en su caso sería la de Servidores Públicos (Numeral 15 del Artículo 1.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015) […]” (sic).

“[…] Que la persona identificada con el número de cédula relacionado a continuación, presentó solicitud de protección y en consecuencia le fue realizado el estudio del nivel de riesgo del que trata el artículo 2.4.1.2.35 del Decreto 1066 de 2015, estudio que posteriormente fue presentado ante el Grupo de Valoración Preliminar en donde le fue ponderado EXTRAORDINARIO y remitido a la Secretaria Técnica del Comité […]

Que, en virtud de lo anterior, el contenido de este acto administrativo; tendiente a la protección de los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias o en razón del ejercicio de su cargo, es un acto administrativo de ejecución inmediata […]” (Negrilla fuera de texto).

A pesar que en el expediente de tutela no se encuentra acreditado los actos administrativos con los cuales la Unidad Nacional de Protección – UNP le otorgó unas medidas de seguridad a la accionante; en el escrito de tutela, la actora afirma que la entidad accionada después del fallecimiento del señor Jorge Santiago Daza Barriga, le prestó un esquema de protección consistente en un escolta y vehículo blindado.

La Unidad Nacional de Protección – UNP, a través del oficio OFI16-00016732 y la Resolución 4133 de 16 de junio de 2016, le informó a la accionante la decisión de levantar las medidas de protección otorgadas a su favor, dado que se había cumplido el tiempo para las cuales se había previsto dichas acciones^³⁰.

Ante esta situación, la accionante presentó sendos escritos al Consejo Superior de la Judicatura y a la Fiscalía General de la Nación, para que por intermedio de estas entidades se le solicitara a la UNP, mantener las medidas de protección para ella y su familia, dado que las amenazas contra su vida aún seguían latentes. De igual manera la actora formuló algunas peticiones a la UNP, para que se abstuviera de levantar las medidas de seguridad.

En virtud de lo anterior, la UNP mediante oficio OFI16-00029656 de 14 de julio de 2016 le informó a la accionante que no había aportado todos los documentos que le fueron requeridos en el oficio OFI16-00020192 de 23 de mayo de 2016, para iniciar el proceso que le permitiera acceder al programa de protección, pues omitió allegar acta de nombramiento o certificación laboral que acreditara su vinculación a la Rama Judicial y demostrara que es uno de los servidores públicos beneficiarios de medidas de seguridad, por lo que no se podía llevar a cabo el estudio de nivel de riesgo.

No obstante lo anterior, se observa dentro del contenido de la Resolución 7142 de 14 de septiembre de 2016, que la accionante presentó solicitud de protección y en consecuencia le fue realizado el estudio del nivel de riesgo, el cual fue puesto a consideración del Grupo de valoración Preliminar^³¹, que le ponderó un riesgo “EXTRAORDINARIO” y remitió su análisis a la Secretaría Técnica del Comité Especial de Servidores y Ex servidores Públicos para que tomara las decisiones correspondientes.

Tal y como lo advierte la Resolución 7142 de 14 de septiembre de 2016, en sesión del 13 de septiembre de 2016, el Comité Especial de Servidores y Ex servidores Públicos dispuso ajustar las medidas de protección que se había otorgado a la señora Norkis María Cuello Oñate, de la siguiente manera: i) implementar un chaleco blindado; y ii) finalizar un vehículo blindado y un hombre de protección.

Ante esta situación, la señora Norkis María Cuello Oñate, acudió a este mecanismo constitucional, para que se ordenara a la entidad accionada mantener las medidas de protección, porque las amenazas contra su vida y las de su familia seguían vigentes y el chaleco que le había autorizado era insuficiente para contener las acciones de las organizaciones criminales que querían atentar contra ella.

El Tribunal Administrativo del Cesar en el fallo de 31 de octubre de 2016, proferido dentro de esta acción de tutela, afirmó que la entidad accionada elaboró un estudio de nivel de riesgo de la señora Norkis María Cuello Oñate, el cual dio como resultado, un riesgo “EXTRAORDINARIO”, por lo que las medidas de protección adoptadas por la UNP en la Resolución 7142 de 14 de septiembre de 2016 no eran adecuadas; en consecuencia le ordenó que evaluara nuevamente “los factores de riesgo y reales amenazas […] existentes contra la vida e integridad personal” de la tutelante, “a efectos de implementar cuanto antes las medidas de seguridad que su situación amerite”.

Para la Sala, es evidente que la Unidad Nacional de Protección – UNP, previo a la expedición de la Resolución 7142 de 14 de septiembre de 2016 le practicó a la accionante un estudio de nivel de riesgo catalogando el peligro al que está sometida la actora como “EXTRAORDINARIO”, el cual está definido en el artículo 2.4.1.3.3 del Decreto 1066 de 2015 como aquel que las personas, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, no están obligadas a soportar y comprende el derecho de recibir del Estado la protección especial por parte del Programa.

Dicho artículo también menciona que el riesgo extraordinario presenta las siguientes características: “a) Que sea específico e individualizable; b) Que sea concreto, fundado en acciones o hechos particulares y manifiestos y no en suposiciones abstractas; c) Que sea presente, no remoto ni eventual; d) Que sea importante, es decir, que amenace con lesionar bienes jurídicos protegidos; e) Que sea serio, de materialización probable por las circunstancias del caso. f) Que sea claro y discernible; g) Que sea excepcional en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos.; y h) Que sea desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo”.

De acuerdo con la jurisprudencia Constitucional^³² la individualización del riesgo, las condiciones personales y profesionales del afectado, el escenario en el que se presenta la amenaza y la existencia de la misma, son criterios que permiten definir la existencia de un hecho amenazante y que suponen un perjuicio inminente, por lo que una vez constatados le impone a la autoridad competente la obligación de adoptar medidas tendientes a otorgar una protección especial a quien es objeto de la amenaza.

En este orden de ideas, la Sala considera que la entidad accionada tenía la obligación de analizar los anteriores criterios de amenaza, para determinar el nivel de riesgo de la actora, sin embargo, se advierte que la medida de protección otorgada por la entidad accionada a la señora Norkis María Cuello Oñate no se compadece con el resultado del estudio de nivel de riesgo practicado por el Grupo de Valoración Preliminar de la Unidad Nacional de Protección – UNP, pues a pesar que lo catalogó como “EXTRAORDINARIO”, y que permitía adoptar acciones especiales, la UNP decidió que el peligro al que estaba sometida la actora solo ameritaba la implementación de un chaleco blindado, y en consecuencia, finalizó el vehículo blindado y el hombre de protección.

En efecto, si bien la entidad para catalogar el riesgo de la actora como “EXTRAORDINARIO” tuvo en cuenta su actividad profesional como Juez Primero Penal del Circuito para Adolecentes de Valledupar, también es cierto que omitió valorar los sucesos denunciados por la accionante ante la Fiscalía General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura y la misma UNP, en los que revelaba las nuevas amenazas contra su vida y las de su familia.

Por esta razón, esta Subsección considera pertinente que la entidad accionada conforme a la normativa que regula el programa de protección evalué nuevamente los factores de riesgo denunciados por la actora, con el fin de establecer la existencia de amenazas concretas y actuales contra su vida e integridad, a efectos de implementar las medidas de seguridad que atenúen los riesgos a los que la señora Norkis María Cuello Oñate pudiera estar sometida.

De otro lado, es importante señalar, que contrario a lo manifestado por la entidad accionada en el escrito de impugnación, la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar de mantener la medida provisional, consistente en restablecer las medidas de protección otorgadas a la accionante, de ninguna manera desborda sus competencias legales, pues en su condición de juez de tutela tiene la facultad de tomar las decisiones correspondientes que permitan garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de la solicitante, cuando advierta la existencia de circunstancias que puedan poner en riesgo la vida e integridad de la persona.

Adicionalmente, cabe resaltar que el fallo impugnado, le ordenó a la entidad accionada que actuara conforme al procedimiento que regula el programa de protección para que evaluara nuevamente la situación de la actora, a efectos determinar las amenazas actuales contra la vida de la señora Cuello Oñate e implementara las medidas de protección que su situación amerita, por lo que la decisión del Tribunal de ningún modo desconoce el procedimiento ordinario establecido en el ordenamiento jurídico sobre el asunto, ni vulnera el derecho a la igualdad de otras personas que se benefician de los mecanismos de protección implementados por la UNP.

Por otra parte, se debe mencionar, que los fallos de tutela son de obligatorio cumplimiento por parte de las entidades accionadas, por lo que en aras de garantizar su efectividad, las instituciones obligadas deberán adoptar las medidas presupuestales correspondientes so pena de incurrir en desacato de una orden judicial^³³, que dé origen a la imposición de una sanción.

En atención a las consideraciones anteriormente expuestas, la Sala confirmará la sentencia de 31 de octubre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió al amparo de los derechos a la vida, seguridad, integridad personal y dignidad humana de la señora Norkis María Cuello Oñate.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

CONFIRMAR la sentencia de 31 de octubre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar que accedió al amparo de los derechos fundamentales a la vida, seguridad, integridad personal y dignidad humana de la señora Norkis María Cuello Oñate, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al despacho de origen.

7 Sentencia T-719 de 2003. La Corte analizó el caso de una ciudadana quien, a nombre propio y de su hijo menor de edad, presentó acción de tutela en contra del Ministerio del Interior y de Justicia y la Dirección General para la Reinserción, con el fin de que se les salvaguardara sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad y a la protección integral de la familia, tras el atentado mortal que sufrió su compañero permenante (desmovilizado voluntario del grupo guerrillero las FARC). Este tribunal protegió sus derechos y ordenó a la Directora del Programa de Reincorporación a la Sociedad Civil de Personas y Grupos Alzados en Armas del mencionado ministerio que: valorara la situación de la peticionaria y la de su hijo, así como las características de riesgo que se cernía sobre ellos, y en el evento de detectarse la existencia de un riesgo extraordinario, adoptara las respectivas medidas de protección para evitar que dicho riesgo se materializara sobre la vida e integridad tanto de la accionante como la de su hijo, entre otras.

12 En Sentencia T-078 de 2013. La Corte estudió el caso del gobernador de la comunidad indígena Chenche Buenavista, que presentó acción de tutela contra la UNP con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal, presuntamente transgredidos por dicha entidad al suspenderle las medidas de protección. La Corte amparó sus derechos y ordenó a la entidad accionada que dispusiera de manera ininterrumpida la continuidad del esquema de seguridad, amparo que de ser necesario debía extenderse a su núcleo familiar. Lo anterior, mientras subsistieran los factores que dieron lugar a su otorgamiento.

13 Sentencia T-339 de 2010. En este caso un ciudadano interpuso acción de tutela contra el Ministerio del Interior, con el objetivo de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida y a la igualdad, presuntamente vulnerados por la actitud omisiva de la entidad demandada, puesto que su esquema de seguridad no funcionaba en condiciones óptimas. Esta corporación tuteló el derecho a la seguridad personal y ordenó a la accionada que equipara a los dos escoltas y pusiera a su disposición un carro que le permitiera desplazarse con seguridad, advirtiendo que dichos mecanismos debían tomarse hasta que el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos determinará si el actor debía estar o no cobijado por tales mecanismos. Adicionalmente, pidió al accionante que presentara solicitud de protección ante el Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio en mención, para que fuera el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos el que determinará si tenía derecho a ser beneficiario de tales medidas.

15 Sentencia T-234 de 2012. Correspondió a la Corte determinar si la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio del Interior vulneraron los derechos fundamentales a la vida, a la integridad, a la libertad, a la seguridad personal y al acceso a la justicia de una persona, quien en su condición de defensora de derechos humanos, víctima de violencia sexual, desplazamiento forzado y constantes amenazas e intimidaciones, no había sido destinataria de ningún tipo de medida de protección, bajo la consideración de que el riesgo al que estaba expuesta era de naturaleza ordinaria. Este tribunal amparó sus derechos y, entre otras medidas, ordenó a las entidades accionadas que, conjuntamente, valoraran de manera objetiva y razonada la situación de la accionante, incluyendo las variables que fueran necesarias; al Ministerio del Interior, por intermedio de la UNP, que dispusiera y materializara las medidas de protección que necesitaba en su condición de defensora de derechos humanos, las cuales debían ser dispensadas de manera inmediata e ininterrumpida, mientras se definiera el esquema de seguridad que requería de acuerdo con su situación.

24 Por ejemplo, en la Sentencia T-439 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) se protege al accionante teniendo en consideración que las constantes arbitrariedades y sensaciones de amenaza respecto de su vida debido a las actuaciones desplegadas por los organismo de seguridad del Estado, tenían relación directa con el hecho de ser miembro del movimiento político Unión Patriótica.

26 Tal es el caso del amparo otorgado a una enfermera que fue amenazada por las FARC en Betulia, Antioquia, luego de ser acusada de colaborar con grupos paramilitares ya que su hermano había sido asesinado presuntamente por ser miembro de las autodefensas. Sentencia T-981 de 2001. M.P. José Manuel Cepeda.

27 En la Sentencia T-120 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) se protegieron los derechos de los accionantes porque por el hecho de haber el padre de familia prestado sus servicios profesionales como médico a una militante activa de la Unión Patriótica que se encontraba gravemente herida, los grupos al margen de la ley que operan en Urabá empezaron a amenazar a su familia.

30 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015 la temporalidad es un principio que orienta las acciones en materia de prevención y protección desplegadas por la Unidad Nacional de Protección – UNP, por lo que toda medida de seguridad está programada para implementarse por un determinado periodo.

31 “Artículo 2.4.1.2.35. Atribuciones del Grupo de valoración preliminar. Son atribuciones del Grupo de valoración preliminar: 1. Analizar la situación de riesgo de cada caso, según la información provista por el CTRAI.

2. Presentar al CERREM la determinación sobre el nivel de riesgo y un concepto sobre las medidas idóneas a implementar.

3. Elaborar, en un plazo no mayor de 30 días hábiles, la evaluación y reevaluaciones de nivel riesgo, contados estos a partir del momento en que el solicitante expresa su consentimiento por escrito para tal fin.

4. Darse su propio reglamento”.

33 “Decreto 2591 de 1991.- […] ARTICULO 27. CUMPLIMIENTO DEL FALLO. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.

Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.

Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso.

En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.

[…]

ARTICULO 52. DESACATO. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar […]”